李克强：取消下放审批事项不光要看数量 还要重质量

李克强总理上任后曾提出：简政放权是深化改革的“当头炮”。履职第一年，本届政府用断腕的决心，打响了这一“当头炮”。

去年3月17日，新任国务院总理李克强在记者见面会上表示，“现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上”。这意味着，在5年内至少削减567项。

今年3月5日，在作政府工作报告时，李克强总理提到，“国务院机构改革有序实施，分批取消和下放了416项行政审批等事项。”从数据上看，本届政府的任务在第一年已完成7成。

国家行政学院专家表示，数据只是一个方面，因为今年简政放权会触及更多难啃的硬骨头。

改革硬骨头

科目：行政体制改革重点：简政放权

“不是说政府有错位的问题吗？那就把错装在政府身上的手换成市场的手。这是削权，是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉，但这是发展的需要，是人民的愿望。我们要有壮士断腕的决心，言出必行，说到做到，绝不明放暗不放、避重就轻，更不能搞变相游戏。”

——李克强2013年3月17日在“两会”上答记者问

国务院简政放权步伐

2013年4月24日

决定第一批先行取消和下放71项行政审批项目等事项，重点是投资、生产经营活动项目。

2013年5月6日

决定再取消和下放61项行政审批事项，并依法依规及时公布。

2013年6月19日

机构改革涉及的新组建部门“三定”中又取消和下放了32项行政审批等事项。

2013年9月25日

国务院常务会议修订政府核准投资项目目录，决定再取消和下放75项行政审批事项。

2013年11月8日

国务院决定，再取消和下放82项行政审批项目。

2014年1月8日

国务院常务会议决定推出深化行政审批制度改革三项措施。一是公开国务院各部门全部行政审批事项清单，二是清理并逐步取消各部门非行政许可审批事项，三是重点围绕生产经营领域，再取消和下放70项审批事项。

2014年1月28日

国务院决定，再取消和下放64项行政审批项目和18个子项，另建议取消和下放6项依据有关法律设立的行政审批项目，并将提请全国人大常委会修订相关法律规定。

今年要再取消和下放行政审批事项200项以上。深化投资审批制度改革，取消或简化前置性审批，充分落实企业投资自主权，推进投资创业便利化。确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。清单之外的一律不得实施审批。全面清理非行政审批事项。

——李克强在2014年3月5日作政府工作报告时说

亲历

审批少等半年多交千万也愿意

行政审批改革对企业的影响有多大？全国人大代表、贝达药业有限公司董事长丁列明深有体会。

他说，酝酿一种新药上市，时间往往就是金钱。但因为管理部门人手不够，申报的项目又特别多，等待上市审批的时间总是特别漫长，光等待审批前的排号，通常就要耗上22个月甚至50多个月的时间。“太耽误事情，对产业发展也不利，真是个瓶颈。”为此，他总要给领导写申请、打报告，看能不能加快速度。

从去年开始，丁列明已经感受到政府行政审批改革带来的一些变化：有些项目，11个月已经批下来了，确实比原来效率提高了很多。

作为人大代表，他在今年的两会上建议，新药上市审批效率还有待加强。这名药企负责人迫切希望：将审批前的等待时间压缩到最短。理想的状态是，一个项目报了以后，便能进入评审环节，因为评审论证本来就需要一个过程。“前面做研究、开发已经花了很长时间、很多投入，就因为没足够的专家去评审这个项目，耽搁在那，太浪费了。”

丁列明的具体建议是，希望药监部门放一部分权力到地方，另外，将待审批项目分流，比如能否通过政府购买服务的方式，让一些社会资源参与进来，由此造成的财政支出增加，可以从增加申请费上弥补。“一般企业都是要求减少审批费用，但耽误的时间造成的损失太多了，所以我们企业主动提出可以增加申请费用，用一定的资金去购买这个服务。”

丁列明透露，去年就跟有关部门曾讨论过这个事情。对方问增加审批人员后，企业申请费用增加多少合适？当时他打了一个比方，公司去年的新药销售一个月能到1500万元，假如上市前可以少等半年，那就是9000万元的销售。“所以让我多交一千万元我也愿意呀，当然实际不会这么多。”

审批一个项目

从300天到109天

关于审批效率，去年北京两会上还有一个故事。北京市人大代表、通州区区长岳鹏提到行政审批手续太繁琐时，掏出一卷长达四五米的“长卷”，现场展示“建设工程手续办理流程图”。他从基层政府的工作角度讲述繁琐流程：一个项目，从土地一级开发到项目开工，情况顺利至少也得5年。一道审批手续，一般都是两到三个处室管理。有时一个项目得在一个部门反复报两次三次。“这速度，怎么发展啊！”岳鹏建议，仿照浦东新区，简化审批流程，不要把大量时间都消耗在流程上。

至今时隔一年有余。权力下放了多少，施行效果如何？岳鹏区长用一句话总结：进展还是很不错。市政府已经下放了一部分权力，并且把通州确定为行政审批改革实验区。该实验区全市共有三处。

据悉，市编办正在制订具体方案。“通过实验区，还有一个加快的过程。我们在等这个方案。”

岳区长介绍，在下放与取消行政审批的相关文件中，具体条目列得清清楚楚。行政审批改革的变化显而易见：一个项目原来可能需要等待300多天，现在办理时间压缩到109天。据其透露，北京市对推进简政放权工作极为重视，最近一次群众路线教育整改中，精简行政审批、下放权力就是主要内容之一。

观点

减下去的权力会被中间“截流”？

展示完“长卷”后岳鹏曾现场承诺：“我们一定不会滥用权力。”

但如何确保下放的权力不变样？

此前有报道反映，行政审批改革的红利正被权力部门下属的中介机构“截流”，甚至一些地方和部门将审批权下放给下属事业单位或社团组织，形成了利益共同体。

通过一年多的探索，通州区政府总结出制度性的办公流程。岳鹏介绍，各项审批都有执行规定的，要纳入行政监察范畴之内。

“既然把权力给我，权力有多大，责任多大。”他说，希望行政审批下放，主要是想加快投资、项目工作的推进，缩短办事的过程。如果有权力下放出来，肯定要特别慎重。

“报给市政府的一些大项目，我们也是经过集体研究的，不敢随便签一个字就报。”岳鹏还提到，比如像通州区的一些重大项目，都要先请法制办的工作人员给把关，论证行政过程是否合法，有无瑕疵。此外，通州区审计、法制、监察三个部门，要固定列席区政府区长办公会，让他们审查政府决策是否合法合规，要通过一些制度保证权力不滥用，政府的决策过程必须合法。岳鹏强调，区县很重视行政过程的依法与合法。

国家行政学院公共管理教研部教授竹立家认为，所谓权力的下放和转移，下放就是下放到下一级的地方政府，转移就是转移到社会组织比如到社会中介。但这个过程中一定做好承接平台，要预防出现一些改还不如没改的现象，比如地方政府或中介组织，甚至比权力没下放前更难办事，把流程时间拖得更长，费用更高。

竹立家教授称，要强调提高放权的质量而不是数量，必须对中介组织进行监管，看其是否有能力，是否依法行使职责。各级人民代表大会就是监管部门，因为所有的权力是人大赋予的。竹教授强调，各级人大一定要负担起对下放或转移的权力的监督责任。

竹立家教授认为，进一步简政放权，对放权质量的要求越来越高。改革越往后难度越大，审批权限含金量高、对部门利益影响比较大的，一般就很难放权下来。下一步要啃硬骨头，深化改革，对部门利益进行切割。由于地方政府有自己的利益，简政放权的难度还有些大，这意味着在利益切割和补偿上还要做工作。某些部门和地方政府正常运转的部分资金源于行政执法性收益或土地收益，构成其不愿意放权的重要原因。

“最大的阻力还是要看政府自身愿不愿意放权，给企业与市场的发展松绑，扩大市场的发展空间。”在竹教授看来，一分部署，九分落实，他对本届政府还是有信心的。

观察

行政审批的“减法”

重点在经济领域

新一届政府成立一个多月内，两次召开国务院常务会议，取消和下放了133项行政审批事项，其中大部分集中在经济领域。

在国务院廉政工作会议上，李克强曾指出，简政放权“不仅激发了市场活力和经济发展内生动力，成为我们顶住经济下行压力、促进经济稳中向好的关键一招，也从源头上降低了发生腐败的风险。”

外界评价是，李克强总理对市场经济有着深刻理解，上任以来便致力于对行政审批做减法，推动国务院部门从全能型走向有限责任型。

据记者梳理，行政审批的“减法”，重点做在了经济领域投资、生产经营活动等方面。

事实上，每减少一项行政审批，就会释放某个领域的潜在生产力和供给能力，因此减少行政审批、管制和垄断，是放松供给约束的重要举措。

而国务院公布的数字也印证了这一判断：2013年1月至11月，企业登记数增长25％，其中民营和个体企业增长37％，带动了民间投资以23％左右的速度增长，明显超过了政府性投资增速。

第二批放权是“割肉”

第三批要啃“硬骨头”

此前，李克强总理表示，国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上。

在2014年的工作部署中，李克强强调：“今年要再取消和下放行政审批事项200项以上。”加之此前“成绩单”，截至今年年底，取消与下放的数字将超过567项的预期目标。

在国务院第二次廉政工作会议上，李克强曾强调“取消下放审批事项不光要看数量，还要重质量。要那些含金量高的、管用的，真正能够激发市场活力的，直接放给市场，放给企业。”

在政府工作报告中，再次提及“深化投资审批制度改革，取消或简化前置性审批，充分落实企业投资自主权，推进投资创业便利化。确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。清单之外的，一律不得实施审批。”

这是否意味着本届政府的行政审批事项改革任务，将提前3年实现？

对此，国家行政学院公共管理教研部教授竹立家提醒，不能按数量来计算，不能光盯着数字看。先期改革的、放权的，通常都是难度小的、涉及面比较小的、含金量比较低的，剩下的才是“硬骨头”。

此前，北京市编办审改组的工作人员在接受北青报记者采访时也曾介绍，2013年他们第一批取消的246项确实基本是在比照中央的情况取消和下放的，第二批106项才是和本地各部门协调，大家“自我割肉”出来的结果。

“前两批项目中确实有强制性让放权的，有逼着部门做的。但逼了两轮后，还继续逼吗？”该工作人员问。据悉，第三批也是未来即将放权的内容，除了承接中央第三批下放的事项，还要面临很多硬骨头要“啃”，即释放真正含金量高的项目。

声音

“非行政审批”制约少

全国人大代表秦希燕接受新华社采访时说，目前非行政审批事项的管理和定位混乱，并且游离于行政许可法之外，在审批过程中对权力监督制约少，暗箱操作空间大。同时一些职能部门创设非行政许可审批事项，为权力寻租埋下了隐患。

“出台一项新的行政许可审批项目比较复杂，需要经过调查、论证、审批、审核等过程，而非行政审批项目的增设要简单得多。在政府部门取消一些行政审批项目的同时，一些诸如行业协会等的事业单位却又通过登记、备案、年检等形式增加非行政许可审批。”秦希燕说，“而且很多老百姓根本分不清什么是行政审批与非行政审批。”

有行业协会当“二政府”

全国人大代表梅章记接受新华社采访时说，我国长期对社会团体实施主管单位“挂靠制”。现有部分协会依然存在地域保护色彩明显、与监管部门人员来源“藕断丝连”的特征。除了一些政府部门不愿放权，导致非行政审批事项大量存在之外，具有审批、登记权的一些行业协会、商会，也成为非行政审批事项的主体。

要严格界定行政审批

全国人大代表王金富说，政府未来进一步简政放权，转变职能，核心是需要政府管的事情就管好、管到位，不需要政府管的事情就放给市场、放给企业，为企业发展提供更加市场化的环境。

针对清理非行政审批事项难界定问题。部分代表和委员建议，要严格界定行政审批的概念，对于符合行政许可标准又确需保留的非行政许可审批，可以通过规范的程序上升为行政许可，不符合的予以取消。

该管的要管该放的要放

当然，简政放权，绝不是一放了之。正如李克强总理反复强调，“‘放’和‘管’是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，‘车’才能跑起来”。要加快配套改革和法治及相关制度建设，在有序推进“放”的同时，“管”也要跟上，切实做到放、管结合。

全国人大代表、海南省发改委主任林回福表示：“该放的一定要放，该管的一定要管”，比如基础工作如大气、环境、土壤等领域，不管就会出问题。但细小的可以由地方自行安排，该下放到市县的，就下放，但建立制度，加强监察并接受社会监督。“所有资金，额度再小也不能随意把钱花了，单位或个人都不行。”

此外，涉及到企业投资的，不一定每个项目都审核，现在备案就可以；但涉及到水系、土地资源等方面就要加强管理，“比如有的人想在水库里搞什么项目，就是开玩笑，这个就要管。”林回福说。

本版文/本报记者孙静供图/CFP