不是所有试验都要在上海先行先试

隆国强

自去年7月3日新一届中央政府批准设立中国（上海）自贸试验区，就犹如投石深潭，搅皱了中国区域发展的一池春水。3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，“建设好、管理好中国上海自由贸易试验区，形成可复制可推广的体制机制，并开展若干新的试点。”

面对各地涌现的自贸区申请热潮，中央可能会如何抉择？如何避免自贸区“同质化竞争”和“跟风潮”的出现？

国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任隆国强就此接受了21世纪经济报道记者采访。国研中心被视为国务院高层的重要“智库”，而隆国强则是中国自贸区战略相关研究的核心参与者之一，被视为中国自贸区战略的权威诠释者。

上海先行先试带来正向溢出效应

《21世纪》：在这次全国“两会”之前，各省召开了地方“两会”，在地方政府工作报告中，明确提出将申报自贸区的至少有26个地方，为什么各地会涌现“申请热”？

隆国强：这主要是基于两方面的原因：一是期待通过设立自贸区所进行的开发与改革，来为当地经济发展创造新的红利；二是，无论这些地方是否真正理解自贸区，尽管上海自贸区也并没有给予优惠税收政策，但是自贸区的先行先试的权利，对于各地来讲，仍然有吸引力。

《21世纪》：上海自贸区对中西部地区会产生怎样的影响？此前，很多地方担忧上海自贸区会形成新的开放和政策高地，吸纳周边发展资源、对区域竞争产生冲击，现在来看这些担忧是否合理？

隆国强：现在各个地方都要图发展、图转型，也都在捕捉机会，看到上海自贸区率先得到中央批准，自然既羡慕又着急。这可以理解，因为地方地区之间既是相互合作的关系，也是相互竞争的关系。

但是上海的自贸区实验，是着眼于引领中国经济转型升级、着眼于引领中国在全球竞争中争创新优势。如果上海的实验是成功的，那么显然对中国经济的转型升级有好处，上海的辐射能力也会增强——不仅是它周边，哪怕是远在长江上游、中游的重庆，乃至沿长江经济带，上海可以更好地为其服务。并且，上海自贸区试验的事项，如果上海不做，其他城市也做不了；上海做了，可以给这些城市更好的服务——上海对投资者更有吸引力了，就会带来正向的溢出效应。比如，投资者打破头来上海，上海的地价上涨，有些投资者就可能选择去附近的苏州。

上海自贸区方案公布前，有人担心有税收优惠，企业会被吸纳到自贸区注册；后来自贸区方案公布，并没有出现这种情况。其实，上海的经济结构和其他经济区更多的是一种中心与腹地、服务与被服务、产业链上垂直分工协作的关系。

所以，从总体看来，上海自贸区对周边经济，特别对它的腹地“长三角”、沿长江经济带是个非常正面的辐射作用，而不是竞争关系。

从上海自贸区成立至今的实际情况来看，在自贸区内试验的商事登记制度改革已经开始在全国范围内推广，更多的探索试验还有待于评估、总结经验教训后，再视情况决定是否在全国推广。

至于上海周边地区，我了解到的情况是，这些地方都在积极研究自贸区，以期能与之对接、分享自贸区的发展机会。

打造经济升级版而不是促增长

《21世纪》：自贸区会是当前经济增长的主要手段吗？

隆国强：新一届中央政府之所以力推自贸区，主要有两个宏观背景：第一个背景是对外开放到了一个新的阶段。首先，我们所面临的国际环境发生改变。全球金融危机之后，外部市场没有那么繁荣，制造业跨界转移的高潮也成为过去，特别是劳动密集型产业转移的高潮也过去了。这就要求我们的总体布局进行调整。其次，我们自身的比较优势有了改变。以前我们参与全球竞争靠的是劳动力的低成本，现在这个优势受到了来自其他发展中国家的竞争。第三，国家的发展战略发生变化。原来的战略目标是快速推进工业化，现在讲转变发展方式。在上述三个变化之下，我们需要探索怎么能够在对外开放方面开创一个新的局面，争创在全球竞争中新的优势。

第二个背景是改革。上海自贸区兼具双重任务：一个是在开放领域，怎么进一步扩大开放，特别是服务贸易的开放要做一些探索；再一个是怎么通过进一步地扩大开放，对涉外经济体制进行调整，包括对外资管理的方式、外资准入的管理、法律法规的调整，通过这些调整进而延伸到我们国内的经济体制。比如，我国开放服务业以后，服务业的法律法规要进行调整；再比如，今年以来，改革的核心是政府职能的改革，在市场环境下，怎么处理政府和市场的关系，处理政府和社会的关系，把政府管理的重点从准入的事前审批怎么转到市场的监管，怎么把重点从审批转到提供更加高效的低成本的公共服务。上海自贸区兼具这双重任务，为改革先行先试，为开放先行先试。

所以，自贸区对外着眼于探索开放新路子、对内推动政府体制机制改革，打造中国经济升级版，而不是经济增长。

多一些“实验室”有什么不可以？

《21世纪》：如果要在其他地区新设一批自贸区，与上海自贸区应有什么区别？设置标准是什么？

隆国强：中国地大物博，幅员辽阔，不同地区有不同优势，每个地区在国家发展战略中肩负的使命不同，就需要在不同地区设计不同的特殊经济园区来进行试验。因此，不同地区试验的目标是不一样的，是彼此促进和相互借鉴的关系，并不是相互矛盾的。

上海进行的是服务贸易的开放，其他地区，比如苏北的连云港，可以探索“针对沿海欠发达地区如何通过特殊制度安排来加速推进工业化”；深圳前海，可以探索“在金融开放、人民币自由兑换方面怎么和香港对接”。

中国很大，自贸区也不会只有这一个，在不同的区域内按照地区优势，围绕打造中国经济升级版的方向可以做很多试验，千万不要错误地认为所有的试验都要在上海自贸区先行先试，它也不可能承担这样的任务。

其他地方可以试验其他的事情，它可以叫自贸区，也可以叫别的。有些事情在上海试了，效果好，全国推广了；但是有些事情上海没试，中国这么大、改革开放这么复杂，多一些“实验室”有什么不可以呢？但是不会两个实验室做一模一样的事。

需要指出的是，在全国设立自贸区不能一刀切，每个地区设立的园区也不能照搬照抄。每个地方要从各自的实际情况出发，从各个地区不同的比较优势、各自所处的发展阶段，以及在国家发展中的地位等角度出发，细化和设计政策。现在需要做的非常重要的一件事，就是从全局的高度来设计不同地方的不同试验园区。

《21世纪》：自贸区和以往的改革试验区、经济特区、开发区、国家新区有何区别？

隆国强：准确地说，自贸区是原来特区的升级版。我国从改革开放初期建立深圳特区，从蛇口工业园开始，到后来放大成为经济技术开发区，再到后来浦东的开发开放，到海关的特殊监管区等等，这些园区在不同的发展阶段，针对不同的目标，进行了园区政策和管理体制的设计，在每个阶段都发挥了很重要的作用。与自贸区相比，开发区最大的一个特点是没有保税功能。

目前，上海自贸区的目标是服务贸易的开放。这不仅是贸易投资便利化的试验，更是改革的试验区。与原来的园区相比，无非是在新一轮的开放、改革、升级里，发挥一定的作用。实际上也是一个园区，只不过是升级版的园区。（编辑晨星肖欣欣）