社科院孙宪忠：不能再坚持一户一宅一宅一地

2014年3月10日(星期一)上午9时，十二届全国人大二次会议新闻中心在梅地亚中心多功能厅举行记者会。邀请全国人大代表、全国人大常委会委员，山西省昔阳县大寨村党总支书记郭凤莲；全国人大代表、中国工程院院士，广州呼吸疾病研究所所长、呼吸疾病国家重点实验室主任钟南山；全国人大代表、中国社会科学院法学研究所民法室主任孙宪忠；全国人大代表、大连重工·起重集团有限公司机电安装工程公司高级工人技师王亮；全国人大代表、江苏亨通集团有限公司董事局主席、江苏省工商联副主席崔根良五位全国人大代表就“人大代表依法履职”的相关问题回答中外记者提问。

中国县域经济报、中国经济网记者：非常感谢主持人。各位代表好，我是中国县域经济报、中国经济网记者。孙主任您好，您作为民法问题专家，一直非常关注农村土地权利问题，请问您对农村土地权利现状感觉如何？未来发展趋势又是怎样？谢谢。

全国人大代表、中国社会科学院法学研究所民法室主任孙宪忠：非常感谢这位朋友的提问。在中国共产党十八届三中全会决议中关于提出农村的发展问题和农村土地权利问题的一些法律制度改革设想以后，这个问题一直是一个热点。为这个问题我自己也率领一个课题组，从南到北、从东到西，走了很多地方，进行了很多调研。

经过调研，结合法学原理，我也发现了一些问题，也给中央有关部门作了报告。关于刚才这位记者朋友提到的这些问题，总的看法，我认为我们的地权制度，虽然改革开放已经几十年了，现在恐怕还要进一步发展。目前的地权状况和人民群众对土地权利所期待也有一定差别，另外也和法律上的制度，特别是和我自己所从事的民法专业、法律制度、法律技术也略有差别，所以这个制度一定要有很好地发展。

首先农村中最重要的地权，就是老百姓都知道的，即农村集体经济组织的土地所有权。其实集体经济组织本身的法律状况就不太让人满意，原因是原来设置集体经济组织在上个世纪60年代一直到后来的宪法规定，都是以原始村落划分集体，一个自然村落的人就是一个集体了，在这个村子里居住的居民就是集体中自然的成员了。但是后来随着经济的发展，这个状况就被打破了。原因是有些村落经济的乡镇企业发展很快，经济发展快的村子里姑娘就不愿意嫁出去了，姑娘出嫁以后不愿意离开自己的村子，甚至女婿也还要上门，所以集体成员越来越大，大家都来分割财富。

后来在很多其他地方，大家开始做一个实践，就是我们把成员的资格固定化，固定化以后增人不增股、减人不减股，大家就不能再来瓜分我们的财富了，这是老百姓想出的办法。这个办法本身有一个好处，也符合法律的地方，就是不再以原始村落划分集体，而是以成员资格确定集体，在某种意义上有点像法律上的法人构成了。这恰恰弥补了改革以前的一个问题，就是集体经济组织不是按照民法上的法人资格构建起来的。做了这种股份化的体系以后，有两个方面的好处，一是成员本身是比较固定的，二是集体本身可以建起一个法人治理结构的方式。比如成员大会、监督机构等等不同名字，这些机构都能建起来，也能使集体财务公开、透明，比较合法，这个做法据我了解，城市郊区里面现在大部分都采取这个办法。所以我希望以后我们能够朝这个方向改进，目前还是按照村落划分的，还没有落实到股份的情形。

第二个权利，具体老百姓的成员权。这一点在我们过去的法律到现在法律中都不是强调得很多，只是在物权法第59条中，原来在立法的时候特别写上了“成员集体的所有权”，但是成员自己本身的权利在法律上还是不显著。既然说的是农民所有权，那么的农民个人到底有哪些权利？这是以后法律要很好发展的。我在调研之后也写出了报告，希望能够把老百姓具体成员的权利作为法律上的一个基础进行推进。

第三，现在农村集体用地建设使用权，争议都很大，十八届三中全会开完以后，大家都在学习十八大三中全会的报告。我的一个想法就是说，就是允许农民带地入市。他在城市里工作也罢，在农村工作也罢，如果股份到他头上的话，股份就永远属于他。原来我们担心农民带着土地进城，因为土地对农民有社会保障的性质，但是现在看来，这个社会保障不是太完全可靠，种那几亩地打不了多少粮食，也增加不了多少产值，还得靠乡镇企业，或者是纯粹做农业的基本上国家都要补贴一些钱，因此也不要害怕农村带地入市，不会对别的人有多大损害，我们要从社会保障的角度，还是要城市反哺农业，从现代工商业反哺农业，从这个根本问题上解决全国的问题。所以农村集体建设用地进入城市，最大的问题还是地方政府的土地财政和农民的财政可能还是有一些摩擦。但是我想，这个问题要很好地协调解决，这要从顶层设计。

我调研了一些地方，一些政府的市长、县长，地方财政压力很大，地方没有钱，所以要靠土地财政，这个问题是另外一方面的问题了，要统筹、全盘地顶层设计去解决。报告中提得比较多的就是农村土地承保经营权的抵押、入市等等问题，从我自己的研究调查来看，这个问题恐怕还要从长计议，慎重为之。原因在于，真正种地的人，土地要抵押是抵押不出去的，因为土地一年真正的农业产值是不高的，商业上作为产值的话，它产不出多少东西，拿它做市场这个问题我认为还有一定问题。由于国家政策对土地保护得很好，拿土地做抵押、耕地做抵押，恐怕也不是那么现实。

还有一个很大的权利，就是宅基地的权利，这个权利和耕种地、建设地都不一样，这个问题真是要很好的研究。我做了很多调查，也跑了很多地方，各地做法不一样，因为法律基础就不一样。有一部分宅基地是祖地，本来就是农民所有权演化过来的。还有一部分宅基地是后来作为福利分配给农民的。这两种不同宅基地的情况，农民对它法律上的期待和看法也不一样，这个问题也要很好的解决。有一些地方在这个的问题上，在宅基地上也有一些改革措施。

从我的角度看，应该从城乡统筹一体化的情况下逐步消除城乡二元制度这样一个结构，我们也要看到，不能再继续坚持所谓的一户一宅、一宅一地，这个做法我是不赞同的。土地那么少，而且过去一户一宅、一宅一地，农村就占了一块地，而且农民也住楼房了，那就用不这一宅一地了，希望逐步加以改进地权制度。仅是我的一些看法。谢谢。