资源配置过度向大城市倾斜必须纠正

新型城镇化被视为本届新政府施政的一个重要抓手，也是未来扩大内需的一个重要源泉，国务院总理李克强在十二届人大二次会议中所做的政府工作报告，对于新型城镇化提出了不少新型的说法和目标，而由发改委牵头的新型城镇化方案，据悉也将在两会之后正式公布。为此，21世纪经济报道记者采访了全国人大农委委员、社科院农发所原所长张晓山。

三个“一亿人”

《21世纪》：克强总理在政府工作报告中关于城镇化进程提出三个“一亿人”，您怎么看这一提法？

张晓山：第一个1亿人实际是指将目前常住城市的非城市户籍人口户籍化，2013年中国的常住人口城镇化率为53.73%，而户籍人口城镇化率为37.1%，这中间的缺口即是所谓的半拉子城镇化的那部分人，第一个1亿人是要解决这部分人的落户问题。

第二个1亿人实际是多方面的，它既包括城市外来人员，也包括在本市长期居住的老市民，但这部分的居住条件太差，需要通过棚户区和城中村改造来改善他们的居住条件，这部分人本来就是城市户籍人口。

第三个1亿人是指在中西部地区就近转移到中小城镇的人。

总体而言，这3个1亿人加起来，因为第二部分已经有一部分是城镇户口了，所以实际上是要在一段时间内，解决2亿多人从农村转移到城市，并解决户籍的问题。按照13亿人口的基数，这也意味着，一段时间内，中国的户籍城镇化率要提高20%左右，达到50%以上。

《21世纪》：是否测算过，农村人口转到城镇人口，在医疗、教育、社保等方面的人均投入成本是多少？

张晓山：辜胜阻的测算是人均10万，但我觉得有点太高，实际应该在3万到5万左右，即使如此，按照一年城镇化率增加一个百分点算，一年的成本也需要四五千亿左右。当然，这部分钱也不是都是政府出，这里有个人、企业、政府成本共同负担的问题，这在发改委提交人代会的报告中也提到了。

《21世纪》：除了农村金融，还可以怎样解决钱的问题？

张晓山：一方面，涉及财政的整个大的盘子需要调整，中央和地方的关系问题，这是个很大的问题。另外，中央有这个政策怎么落实，让农村劳动力转移进城和转移支付挂钩。原来公共财政基层支付只管当地人，现在外来打工人员要用公共服务，公共财政阳光要照到他那，让他们融入城镇化。那么，作为转移支付就必须挂钩，让公共财政更加充足一些。

原来说分税制，地方钱不够中央就转移支付。但现在，转移支付制度从分税制的补充机制变成了主导机制，地方钱远远不够，主要靠转移支付。中央和地方财力总的格局，很难打破。这些年，中央掌握的钱越来越多。从底下收上来再通过转移支付花下去，这么个过程中中央其实掌握了资源的支配权。所以就出现了大量的“跑部钱进”，地方过来要项目。当前的简政放权放的很多都是审批权，但财权不放的话，权利其实是不配套的。所以目前需要调动中央和地方两个地方的积极性。

资源过度向大城市倾斜

《21世纪》：除了农村金融，还可以怎样解决钱的问题？

张晓山：一方面，涉及财政的整个大的盘子需要调整，中央和地方的关系问题，这是个很大的问题。另外，中央有这个政策怎么落实，让农村劳动力转移进城和转移支付挂钩。原来公共财政基层支付只管当地人，现在外来打工人员要用公共服务，公共财政阳光要照到他那，让他们融入城镇化。那么，作为转移支付就必须挂钩，让公共财政更加充足一些。

原来说分税制，地方钱不够中央就转移支付。但现在，转移支付制度从分税制的补充机制变成了主导机制，地方钱远远不够，主要靠转移支付。中央和地方财力总的格局，很难打破。这些年，中央掌握的钱越来越多。从底下收上来再通过转移支付花下去，这么个过程中中央其实掌握了资源的支配权。所以就出现了大量的“跑部钱进”，地方过来要项目。当前的简政放权放的很多都是审批权，但财权不放的话，权利其实是不配套的。所以目前需要调动中央和地方两个地方的积极性。

《21世纪》：最近京津冀合作的话题比较热，你怎么看城镇化在区域协同发展上存在的问题？

张晓山：原有的资源配置格局导致地区资源配置失衡，资源配置过多地向沿海地区和大城市倾斜，中西部地区和县域经济发展乏力。

《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》（2013年6月）指出：“京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，成为拉动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。”这看上去是成绩，实际上是问题。

中国过去相当长时期的政策选择及发展模式是将资金的投入和资源的配置向大城市和沿海地区倾斜。不仅城乡之间发展不均衡，地区之间的发展也不均衡，沿海地区和中西部地区之间在经济社会发展上存在较大差距；农村的不同层级之间发展也不平衡，农村地区的县城、中心镇、公路铁路沿线、旅游区与农村边远地区之间也存在较大差距。不协调发展的后果是生产性经济资源以及优质的医疗卫生、教育、文化等公共资源向大城市和沿海发达地区集中，这些地区必然有较多的就业机会和个人发展的空间，这些地区也能给人才及其家属子女提供更好的公共服务和发展机会。各种层次的劳动力必然涌向这些地区，进一步加剧了地区间的失衡，同时造成了部分大城市污染严重、人口密度过大、交通堵塞等问题。

而中西部和农村地区则资源配置严重不足，欠账太多。随着城镇人口快速增长，一些县城和小城镇的基础设施和公共服务已远远不能满足发展需要。

《21世纪》：很多地方说自己的公共服务支出太大，而现行的财税体制又限制了它的财政收入，于是大搞土地财政，这一问题严重到什么程度？

张晓山：政府利用国有土地收益基金通过土地储备中心征收和储存土地，再用征收和储存的土地，向银行抵押融资，这是现在很普遍的做法。但这已不属于土地财政范畴，而属于土地金融。最大的土地抵押客户实际上是政府土地部门下属的“土地储备中心”，土地储备中心是各地政府以地生财的重要部门。此外，政府还承诺用土地出让收入作为偿债来源来向银行举债。这就产生了土地金融的一种循环：政府通过土地抵押获得贷款来收购土地；再通过出让土地获得土地出让金收入，企业特别是房地产企业得到土地搞开发，来增加政府的房地产税和建筑税；政府进一步来收购土地。

政府土地金融的融资额，已远远高于土地财政的收入，这也是促使城市土地扩张，征占农民集体土地的机制。正如有的学者所指出的，政府的土地财政和土地金融之所以可以如此高效率地运作，建立在一个社会分配的前提之上：即政府可以用低成本和垄断性的行政手段从农村获得土地。

城乡一体化进程本质上是利益格局的调整，在政府推行土地财政和土地金融中，实际上是两个方向的土地变性：在政府运用资金进行土地整治后，离城市较远的农区的农民通过集中居住，将节约下来的集体建设用地（宅基地为主体）变性为农用地，增减挂钩、指标置换后在城镇建新区的农用地再变性为城市经营性用地，政府从土地出让收入中支付整理成本，拆迁建房成本，但获取非常可观的净收益（国有土地使用权出让金收入）。 农民上了楼，似乎居住条件改善，耕地增加，但农民等于减少了可利用的资源，土地增值空间大大缩小，农区的农民再也没有获取土地增值收益的可能性了。政府与农民的利益格局还是失衡的。

《21世纪》：这一土地财政和土地金融模式会带来什么问题？

张晓山：问题很大，最明显的就是加剧当地政府和失地农民之间的矛盾，增加社会的不稳定因素，这大家都有目共睹。另外一个隐性的问题是这一模式会导致城市建设用地利用率低下。