人代会如何票决部门预算

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温岭市人大代表陈元方今年比往年更为忙碌。浙江台州温岭市今年的“两会”继续开辟“参与式预算”单元，除了部门预算人大审议之外，部门预算人代会票决也从两个部门增加到4个部门。

十八大提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，十八届三中全会又提出“实施全面规范、公开透明的预算制度”。

“一府两院的重大工作要经人大批准，这是落实我国宪法、法律规定的代议制的根本。”温岭市人大常委会主任张学明说，“钱怎么花？谁来审查、批准？在温岭，人大代表的审查权、决定权经过近10年的试验落到了实处。”

代表“呛声”部门预算

2月26日，新河镇代表团的37名市级人大代表要集体审议经信局、科技局、科协和农林局4个部门的预算，温岭市人大常委会主任张学明和市长李斌一同列席了会议。对于温岭“参与式预算”的发源地新河镇，张学明一直投注极大的热情。

会议由新河镇党委书记朱宝清主持，代表们大多是各个行政村的村主任或书记，接受审议的4个部门及财政局的负责人也要到场。

代表们手中早已拿到这4个部门的“2014年预算草案”。新河镇以农业为主，农林局的草案也最为厚实，68页涵盖了2013年的预算执行情况及2014年的部门主要工作任务和预算安排情况。

当经信局介绍完情况，企业代表林雪平首先发言，“技改项目，2013年和2014年都投入资助资金4000万，但是以购置设备的10%或6%来补助的，所以很多企业为了拿到这100多万去买设备，而不是真正在做技术改造。奖励能否奖到项目上而非简单的设备上？”

路边村书记陈元方则率先对农林局的预算尤其是“三公”经费的执行率开炮，“公务接待费一项2013年从144.7万元的预算数下降为97.36万元的执行数，执行率仅有67.3%.虽然节省了费用是好事，但为何做预算时列支了这么多呢？”

2013年，温岭市已经在全国率先将71个部门的预算及“三公”经费公开，实现了预算公开全覆盖；另有35个部门的决算及“三公”经费也已“晒”上网。

部门的预算正在逐渐变厚。从过去的两张纸，到现在四五十页的一本账，从几万几十万的项目细化到几千甚至几百元的项目，从过去编制到“类、块”到现在的“类、块、项、目”。“编制还每年修改，力争让外行人和内行人都看得懂。”张学明说。

陈元方在会上继续追问农林局，“农林局2013年项目支出中有26项没达到60%的执行率，不要说今年要执行的91%的执行率标准，这意味着1760 .67万元的资金没有发挥作用。而很多民生工程又得不到资金来实施。”

农林局副局长王根友解释了“客观原因”———“省农业厅拨下来的资金太晚来不及用；树种下去没法包活，资金要留着补偿等。”陈元方对这个答复并不满意，“但也没时间对质了”。

“听证市民还不够多”

代表陈元方们在审议部门预算的当天，11位温岭市民也出席了一场有关部门预算的听证会。

从2008年做参与式预算以来，温岭市每两个月由人大常委会向社会公告本市的重大项目，开放市民旁听，每年“两会”期间再开放半天听证会。

2月16日下午，30人的报名限额最后实到11人，常务副市长张永兵和人大常委会副主任戴康年列席，市交通局、环保局、检察院、市府办、法院、国土局、规划局等的负责人和市民圆桌会议面对面。

市民参与听证会只需电话报名，“有利于市政府在人大代表之外更广泛地收集民意，”张学明说，“不过目前报名参与的市民还不够多，民主的发育还需要一个过程。”

城南镇二宅村的党支部书记朱正喜，特地通过这次听证会来反映“一直没有回复”的该镇一条隧道的建设问题，“请问交通局，是否在原址打山洞？”

交通局的副局长答复称，因为考虑原址不适合等因素，去年政府重新做调研论证，已开始执行，造价1 .2亿，已列入了“十三五”规划，“您不知情，可能是当地的人大代表没有向您回话。”

从两个公园之间上千万的亮化工程，到造价20多个亿的湖畔隧道建设，温岭市规定3000万元以上的市政项目建设就需要做参与式预算。朱正喜等市民的意见会收集上来，若部门不能现场答复，则会通过人大代表工作站反馈给市民。

人大代表工作站是温岭开创的另一条民意收集渠道。每个月站里都设置了选民接待日，今年温岭市的32个部门预算都放在工作站征询民意。

陈元方是镇西工作站的站长，该站的40多个代表，涵盖了新河镇到台州市三级。建筑工程管理局的预算放在这个工作站做征询，“局长带了五六个人来我们这里，预算方案详细到了办公用纸。”陈元方说。

130多项修改意见

2月27日下午，陈元方收到了前一天新河代表团专题审议4部门的预算修改方案。经过现场的意见收集、主席团商议和当晚几位市长、副市长的研究，修改方案连夜印制成册，第二天就下发到十五届人大三次会议12个代表团的代表们的手中。

修改方案显示，新河代表团处共收集了130多项意见，其中最多的是针对经济信息化局的39条，包括了经费调整11条，需要说明10条，支出预算由此减少63万，其他相应调增63万。陈元方提出的农林局预算执行率低的问题，“局长在事后也表态会在考核和评比过程中好好反思”。

张学明补充，“修改方案审议会上如果代表仍有意见，可以10人以上联名提出预算修正案，经人大主席团讨论，再提交人代会票决。”

27日晚间，人大主席团听取市政府报告，原则同意预算修改方案。第二天再提交人代会票决。

28日，353名温岭市人大代表对经信局、科技局、农林局和科协4部门的2014年预算草案投出了353张表决票。经信局的赞成票325张、反对票18张、弃权票10张，超过半数赞成获得通过。科技局、农林局和科协也都顺利过关。

农林局去年被首次列入人代会预算票决，也经历了一番“折腾”。该局2012年“三公”经费预算为347.5万元，2013年却有370 .5万元，“在中央倡导削减‘三公’经费的情况下，预算不减反增。”代表们审议时提出质疑。经过连夜修编，农林局“三公”经费预算调整为241 .2万元，比之前减少将近130万元，此后才被投票通过。

民主恳谈的土壤

“预算是牛鼻子，由此牵动其他的工作。”温岭市人大常委会财政经济工委主任何培根说。

张学明举例，新河镇在2005年还有5800万元的债务，率先做参与式预算以来，每年下降500万-800万元，到2012年不但没有了债务，还有盈余。

“有了预算审议和票决，过去的那些政绩工程或缺乏可行性的工程就难通过。”他说。一次“水利局预算恳谈会”上，政府准备上马一个达19.17亿元的排涝工程，被参会的市民代表否定，最终项目暂缓。

“参与式预算还能有效预防权力寻租。”何培根拿2008年最早试验预算民主恳谈的市交通局来举例，2002年到2007年，交通局受到党纪处分的8人，判刑的8人，其中判实刑的5人，缓刑的3人；而2008年到2012年，受党纪处分的5人，大多因为赌博和社会治安问题，判刑2人，其中只有一人与工程项目有关，另一人是炊事员。

温岭的参与式预算能形成气候，源于早年在乡镇萌芽的民主恳谈创新。1999年，张学明在温岭市委担任主管政法和意识形态的副书记，“省委要求的社会主义教育运动群众没兴趣，亟需创新，随后就出现了围绕一个议题，自愿报名参加的民主恳谈”。从1999年开始，温岭什么都可以谈，到2005年，卖地导致的乡镇债务问题极为突出，民意呼之欲出，“财政预算可不可以谈？”

新河镇和泽国镇，先后开始了“参与式公共预算”的试验。新河镇从报名者中筛选出一定名额参加预算恳谈，泽国镇则更进一步，从所有18岁以上的公民中用乒乓球摇号的方式选出270多个代表，就城市建设、基础设施建设等项目开展民主恳谈。泽国这个浙江省的小城市培育试点镇，人口有20万。

2008年，温岭市人大向市委市政府提出，“是否可以在市级层面试验人代会预算恳谈？从交通局开始做起？”张学明回忆，“当时考虑交通局与民众生活关联度高，腐败案件也高发。”

这个动议得到了当时的温岭市委书记陈伟义的支持，“你们搞，大会动员时我来动员。”何培根回忆。当时的温岭市长叶海燕也表态“愿为这个创新做总结”。“他们的支持对改革的推进非常重要。”张学明说。

而从制度设计和代表的参政能力来看，新河镇党委书记朱宝清感叹“参与式预算搞了快10年了，我们也还是小学生”。

一开始代表看不懂预算草案。温岭市人大派出阳光预算宣讲组，持续给代表、公众做培训，北大法学院、中山大学公共管理学院、天津大学等连续5年在预算预备会之前给代表等上课。

2010年时任省委书记、省人大常委会主任赵洪祝肯定了温岭的参与式预算之后，这个创新开始进入该市的乡镇街道党建考核指标。2012年，赵洪祝要求在全省推广“参与式预算改革”的做法。

3年前，温岭就先于十八大报告的要求，试行编制全口径预算草案。今年，温岭市涵盖政府性基金、社保基金和国有资本的全口径预算草案已全部完善。“2014年温岭市地方财政收入预算47个亿，支出预算67个亿，体现了全口径。”温岭市财政局局长王晓宇说，今年温岭还将预先出台预算执行率的考核办法，“省厅要求执行率没达到91%的部门，下一年预算数核减5%以上”。

张学明也期待着参与式预算的不断推进，“在乡镇试验了几年的预算修正案制度，以后也希望应用到市级层面。预算人代会票决，明年希望增加到8个部门”。

一份部门预算如何通过以经信局为例

征询

预算草案在人大代表工作站征询民意

审议

2月26日，接受新河镇代表团的37名市级人大代表审议（共收集39项意见）

修改

修改方案连夜印制成册，2月27日下发至12个代表团

表决

2月28日提交人代会票决通过

南都记者吴珊发自温岭