企业黑名单制度遇法律难题：谁来建立

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原题：法律授权有限创新或致违法

企业黑名单制度遇法律难题

今年的中央政府工作报告提出，对违背市场竞争规则和侵害消费者权益的企业建立黑名单制度。在著名经济学家钟朋荣看来，建立企业黑名单制度虽然对某些企业有制约，但从长远来看对企业是好事。而如今的难题在于谁来建立企业黑名单

法治周末记者陈霄

发自北京、江苏南京

“对违背市场竞争规则和侵害消费者权益的企业建立黑名单制度。”这句话出现在今年的中央政府工作报告中。

据统计，这是早为公众所熟知的黑名单制度首次写入中央政府工作报告。李克强总理紧随其后的表态即是“让失信者寸步难行，让守信者一路畅通”。

“黑名单制度是社会信用体系的一部分，它的建立与运行说明我国失信惩戒机制已开始发挥作用。”中国人民大学财政金融学院信用管理专业教授吴晶妹这样对法治周末记者说。

吴晶妹还透露，目前国务院已原则通过《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》，不久即将正式颁布。吴晶妹是上述规划纲要起草过程中的专家组组长。

“2014年是我国有计划地全面推进社会信用体系建设的元年。”她说。

江苏工商系统经验

9类黑名单保证“宽进严管”

今年2月底，江苏省工商局副局长杨卫东签发了《江苏省工商行政管理系统黑名单管理制度》。在此之前，江苏省工商局已经设立了法定代表人黑名单和股东出资黑名单，并在执行时获得了工商系统的认可。

对于这个企业数量全国排名第二的省份而言，新制度的出台对于全省一百多万家企业意义重大。

据了解，2月底出台的新制度新增了八种黑名单种类，每种下面还详细列举了数种情形，诸如预付款消费逃逸、无照经营且严重违法、未履行法定或者约定义务等行为均会被纳入工商系统的黑名单之列。

“同时按照新修订的公司法，我们也废止了此前的《公司股东出资管理警示制度》，即不再设有股东违法或违约出资的黑名单。”杨卫东对法治周末记者说。

如此，现在的新制度中共有9种黑名单类型。

杨卫东介绍说，现在的要求是“宽进严管”，设立公司的门槛低了，但监管水平要提高，黑名单管理制度即是一种有效的监管方式。

江苏省工商局个体私营经济和企业监督管理处(以下简称“江苏省工商局个企处”)处长高翔形容黑名单制度时用了四个字“非常管用”，因为企业对进入黑名单比较敏感，会感到有压力。

明显的例子之一是，在此前实行了几年的法定代表人黑名单制度，其中的一种情形即企业违法被吊销营业执照的，其法定代表人会进入工商系统的黑名单，在三年之内无法担任新设(或变更)企业的法定代表人、董事、监事及负责人。而且这一黑名单数据库是全国联网。

高翔在工作中就碰到不少这样的情况，一家大公司的法定代表人会因同时兼任其旗下某子公司甚至“孙公司”的法定代表人而不幸进入黑名单，他必须举出实质性的证据证明自己对被吊销的子公司不负个人责任或者压根儿就没管理过那家公司，才能使自己“解锁”。

以前许多企业法定代表人会嫌注销企业麻烦，要写材料、清算、向社会公告等，干脆任由工商部门将企业直接吊销。自从实行黑名单制度之后，“企业申请注销的量明显大了”，而且到工商局解锁黑名单的说情也多了。杨卫东认为，这正说明黑名单对企业起到了约束作用，而企业也开始有了信用意识，重视信用记录的企业越来越多。

最大的困难

部分黑名单无法律依据

“我们制定黑名单制度时，最大的困难就是有些条款没有法律依据。”杨卫东坦言。

他介绍，目前江苏省工商系统的黑名单制度中的具体条款，除了个别来源于公司法、商标法、行政许可法等法律之外，最主要的依据就是江苏省政府去年颁布的《江苏省社会法人失信惩戒办法(试行)》和《江苏省自然人失信惩戒办法(试行)》，这两个办法层级较低，均属于规范性文件。

杨卫东坦承，即便如此，在工商局的黑名单制度中，仍有他们创设的于法无据的黑名单类型，比如“预付款消费逃逸黑名单”，规定企业和个体工商户采取预付卡消费经营方式，未通知有关持卡人处理善后事宜，未进行清算而关闭逃逸的，列入黑名单。现实中比较为人们所常见的就是，消费者购买美容或者健身之类的年卡，某天经营者突然人间蒸发了。

对于这类经营者，除向社会公开之外，其在异地再设立子公司或分支机构会遭遇困难，且投资人如果再投资，工商系统会对其启动实质性审查程序。

“我们考虑将这类情况列入黑名单，确实是因为在实践中社会反响比较大，却又无法有效制约。”杨卫东说。

杨卫东表示，这种创设其实于法无据，一旦有一天被纳入黑名单的经营者将工商局告到法院，工商局极有可能遭遇败诉。经营者会说，你工商局凭什么这样做？这条规定当时在工商系统内征求意见时就引发了极大争议。“我们的出发点是给失信行为增加成本，但政府部门职权法定，法律没有授权你做的你就不能做。但是我认为如果不探索，制度就永远无法完善。”

黑名单制度要发挥对失信者“一处违法，处处受限”的作用，不仅应体现在失信者在工商部门办事受限，还要求省内几十个厅局部门联动制约，以及名单公开后的社会制约。

杨卫东说，目前部门联动的相关法律也很欠缺，现在多数是通过部门联合发文的形式来实现。“国家似乎有个误区，认为黑名单只要一公示，就形成约束，其实社会制约与部门联动制约还是不同，政府部门做什么都必须有授权，我们也建议今后制定法律法规予以明确。”

盛行的黑名单制度

至少11部委已设黑名单

工商局系统的黑名单管理制度，不过是现行各部委、各地方林林总总的黑名单制度的其中一种。

吴晶妹向法治周末记者介绍说，社会信用体系建设包括政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信，企业黑名单制度属于商务诚信范畴，反映与约束的是企业之间以及企业与消费者之间的商务诚信关系。

“黑名单制度是社会信用体系的一部分，它的建立与运行说明我国失信惩戒机制已开始发挥作用。”吴晶妹说。

法治周末记者试图查阅现存的各类黑名单制度，发现确实如此。目前至少有十几个部委设立有黑名单制度，其中最广为人知的就是中国人民银行的信用黑名单制度和法院系统的老赖黑名单制度，前者并不对社会公开，后者可在最高人民法院的官网上查询。

通过并不轻松的搜索后，记者发现，现在还有环保部门的环评黑名单、安监部门针对重特大事故的企业黑名单、商务部门针对侵犯知识产权的企业黑名单、食品药品监督部门针对食品药品安全的黑名单、住建部等十部委针对房企囤地违规信贷违规销售等行为的黑名单(房地产开发企业诚信信息共享系统)、最高人民检察院针对行贿犯罪的黑名单(行贿犯罪档案库)、证监会针对证券业内违法违规案件的黑名单(中国证监会诚信档案数据库)、教育部门针对招生和办学秩序有不良记录的学校黑名单，以及工信部意在整治泄露个人隐私、垃圾广告等安全隐患拟推的《移动互联网黑白名单规范》等各类黑名单管理制度。

一旦被纳入这些部门的黑名单之中，失信者既要受到这些部门的惩戒，同时若有联动机制，还可能受到各种部门的牵制。

吴晶妹认为，这些部委在各自的职权范围内出台管理信用活动的相关规定，对规范信用活动与改善信用环境起到了很大作用。

“这些规定都是相通的，都是针对失信现象，从不同角度激励守信、惩戒失信，引导行为规范，其宗旨都是一样的，就是建立信用规则。这些规定与逐渐形成的规则会成为将来信用立法的基础。”吴晶妹说。

法律之外的难题

黑名单制度效果如何保证

十几年前就提出要把信用打造成一个产业的著名经济学家钟朋荣在接受法治周末记者采访时说，他感觉这些年来中国的信用环境并没有太大变化，但“要使不讲信用的人成本无限大”仍是应该追求的方向。

基于当前多个部门和地方都有黑名单制度，在钟朋荣看来，建立企业黑名单制度虽然对某些企业有制约，但从长远来看对企业是好事。而如今的难题在于谁来建立企业黑名单，他坦言自己并没有想好对策。

钟朋荣认为，如果让私人或者企业来建黑名单，困难在于企业缺乏足够的信息量；如果由政府来建黑名单，一则因为要花费太大精力政府可能没动力，二则很可能因腐败问题而导致黑名单的真实可信性受质疑。

“政府来搞，自我约束机制是个问题，企业完全可以通过几万元贿赂来修改记录。如果交给市场来做，且有市场竞争，黑名单一旦有假，花费几亿元甚至十几亿元才出台的一份黑名单就完蛋了，一点价值也没有，这是外部约束机制。但这是一个有公信力才能存在的市场。”钟朋荣说。

除了谁来制定企业黑名单这一问题待解，黑名单制度的效果也值得思考。

吴晶妹认为，黑名单制度的效果取决于两个因素，一是信用信息的征集与应用程度，另一个则是惩戒程度与警示效果。但目前我国的信用信息普及和应用程度较低，很多部门或者行业组织发布的黑名单存在争议，而且发布并不及时、不广泛，公众很难甚至无从知晓。

据江苏省工商局个企处处长高翔介绍，许多进入黑名单的企业若非刚好要在受限期内到工商局办事，还根本不知道自己已进入了黑名单。“主要还是法律意识太淡薄。”

据了解，有些企业是到工商局开具《信用记录证明》时才发现自己进了黑名单的，这样的证明会影响其投标竞标的结果。“我们工商局不对企业下结论，只是描述事实，招标人自己作决定。以前企业不怕罚，现在开始怕信用记录不良了。”杨卫东副局长说。

吴晶妹认为，现在企业和公众之所以没对黑名单制度的威慑力有太多感觉，主要是因为包括黑名单在内的信用记录应用不够普遍，还没有真正约束到人们的生活。

在吴晶妹看来，未来信用记录的应用空间应该大大拓展，例如消费领域，把商家开展预付消费的资格和额度与商家自身的信用记录结合；在投资领域，将信用记录作为公共投资、各类招投标、政策扶持、基金资助的必备参考；在商务活动领域，企业引入客户信用风险控制管理机制；在人力资源管理方面，信用记录成为招聘、选拔人才的必要参考依据。

“黑名单如果能在这样广泛的领域应用，威慑力就很容易显现出来了。”吴晶妹说，现在的状况是，信用规则到底是什么、边界在哪里，政府管理部门尚未明确，企业和社会公众也不知道应该怎么做与做到什么程度。征信的范畴、可公示的内容、信用的底线、社会平均线、守信的标准与失信的界限等都正在博弈与逐渐形成中。

“社会信用体系建设应该全国一盘棋。”吴晶妹最后表示。