预决算审查：让人大代表很为难

政府得到社会授权来处理公共资源配置。这样一个职责的主体，如果不把相关的信息公之于众的话，便无从建立起现代国家治理体系

——全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康

法治周末见习记者蒲晓磊

看紧纳税人的“钱袋子”，是全国人大最主要的功能之一。因此，每年3月的全国人大会议，最重要的议题之一就是审议政府提交的新一年度预算草案，对政府的预算草案中下一年度想收的钱和想花的钱是否合理进行审核、修改和监督。

预算的制定、分配以及制定的过程，也是政府经济权力分配的过程，这与公众生活与民众权利直接相关。但对于绝大多数的人来说，预决算问题依然很神秘。

“因为政府有很多钱，它放在很多个口袋里，你要让它亮出一个口袋，还是两个口袋，还是所有口袋都亮出来？”全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院院长蒋洪说。

还不等他自问自答，旁边的全国人大代表、影视剧作家赵冬苓就插了一句：“预算法公开的终极目的，就是要实现预算的全过程公开，每个环节都要公开。”

“政府得到社会授权来处理公共资源配置。这样一个职责的主体，如果不把相关的信息公之于众的话，便无从建立起现代国家治理的体系。”全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康坦言道。

这是10日晚在中国法学会举办的两会代表委员座谈会上的场景。

让代表感到为难的审查

两会期间对预算进行审查时，赵冬苓差点没睡成觉。

3月5日，李克强总理作完政府工作报告当天，预算报告就发了下来。第二天晚上，工作人员把预决算表送到了赵冬苓的房间门口。

“临睡觉的时候打开看，是厚厚的三本预决算的表，第二天就要讨论。我觉得我作为一个普通代表，不可能在这么短的时间内读那么长的一个表。”赵冬苓无奈地说。

除了时间上的紧张，赵冬苓坦言，预决算的审查是专业性很强的事情，普通的代表并不具备相关的专业知识，理解起来难度很大。

“我们人大代表的构成大家清楚，像我这样的即使给我足够的时间我也看不懂，我就在想预决算是一个非常严肃的问题，在这样一种审查体制下，我觉得这是一个很大的问题，其实人大并不能真正地去审查这个。”赵冬苓说。

“我去年第一次参加人大会，我有一个非常强烈的感受，就是人大的这种审查预决算(的方式)，我觉得很难起到审查的作用。”赵冬苓说。“人大怎样才能真正起到审查预决算这样一个作用？”去年开完两会之后，赵冬苓一直在琢磨这件事情。

去年两会上，赵冬苓提出关于税收法定的议案，也因此认识了很多财税方面的专家，慢慢地建立起了联系。在一年时间里，赵冬苓与专家多次讨论，最终形成了这次关于预算公开的议案。“我这一年中积极学习一些财税方面的知识，到目前为止我完全是一个外行。我不懂不要紧，我觉得我是代表，我是一个渠道，我能够把专家们的意见带上来。让中国最顶尖级的预算学者，形成一个集体智慧的结晶。”赵冬苓说。

3月6日晚上6时33分，赵冬苓在微博上专门发布了这条消息：至3月6日晚6点，《推进落实税收法定原则》和《加强预决算公开建设阳光财政》两个议案已经完成联署，议案达成。

很多资产资金未纳入预算管理

赵冬苓的微博发布3分钟后，蒋洪就转发并评论她的微博：坚决支持人大代表赵冬苓的议案。

“我觉得这件事儿对我们社会来说是一个检验，检验我们社会公民的公民性，看他是否意识到自己是一个公民，他有这个权利，同时也在检验我们政府，看政府究竟有多大决心在这方面做改进。”蒋洪认为，推动预决算的公开，“是一件很了不起的事情。”

但他也直言不讳地指出，政府在预算覆盖面上仍然有不少问题，透明度上还很不够。

蒋洪喜欢将政府在预决算中公开的账目称为“钱袋子”。

在蒋洪看来，政府原先有一个口袋叫做公共预算，但除此之外，实际上还有好几个口袋，但是以前总是拿一个口袋出来给大家看，给人大审，透明度并不高。

但随着这几年的发展，这种情况已经得到改善。“现在扩展到四个口袋了，随着政府性基金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算的陆续加入，四本账都拿出来了，这四个预算纳入我们的预算体系，相比以前，的确是完善了。但是你说有没有问题？覆盖面上依然有问题。”蒋洪说。

蒋洪认为，在这已经公开的四本账之外，预算管理仍有很多资产资金未纳入。在他看来，至少有三大块资产没有纳入进预算管理体系。

第一，财政专户存储没有包含在这四本账上。这部分相当于原来行政事业单位自收自支的基金，以前也称预算外资金，现在称为专户存储。这就意味着还有相当大的收入和支出不在报告体系中，这一部分“公家的钱”不纳进来，预算就不算完整。

第二块没拿出来的是国有资本利润。作为公众与政府的收入，没有拿到大口袋公开而是放到了小口袋里。实际上，国有资本经营预算仅仅是国有企业盈利了以后上缴给国资委的部分，这个利润只是国有企业利润的一小部分，只占国有企业利润不到10%。换言之，90%以上的利润实际上是在账外，不在已经公开的四本账中。“按理说，所有的收入，不管你是上缴哪一个单位、哪一个口袋里，都应该在账里反映出来。现在我们所说的国有资本经营预算，实际上只反映了一部分的利润，而且是很小部分的利润。”蒋洪指出。

第三块，就是各种各样的公共资产，不在这四本账单里面。“我举个例子，如果我这个预算，我说我花了10个亿。有时候这10个亿实际只是从这个账转到另一个账上，而并没有花掉，但这就不显示在四本账里了。我们有很多这方面的基金，比如预算调节基金就不在四本账上，又比如社会保障基金也不在四本账上，另外还有国有企业的资本金。”蒋洪以举例的方式阐述了自己的观点。

“因此，覆盖必须全，不能只拿出一部分来给我们看。”蒋洪说。

预算公开：不仅是技术更是良心

近日，在谈到预算透明的话题时，财政部副部长张少春表示，财政预算公开的难度主要是技术层面上，需要一定的时间。

张少春认为，难度的主要方面来自于工作量和技术，按照目前的预算科目和预算报表，公众需要公布的这部分不能自动地集合起来。“下一步你要逐步公开，就要从你的预算的基本的一些技术的制度你就要设计好，你得设计好，让大家看得懂，能找得出来。”张少春说。

但在蒋洪看来，预算公开固然有技术问题，但却不是主要的问题。蒋洪告诉记者，财政部就预算编制和决算，有两套完整的报表体系。分别是政府预算与部门预算。部门预算中的经济分类，是报表中一个非常详细的组成部分。“换句话说，只要这个报表拿出来，至少在部门预算层面，经济分类信息是完全现成的。即便政府预算的层面还没有做好准备，但是至少可以把部门层面和经济层面的信息展示。”蒋洪说。

天津财经大学财政学科首席教授李炜光更是直言不讳地指出，财政预算不仅仅是技术问题，更是良心问题。

“预算公开，得分各种不同的预算公开，比如说对人民代表和全国政协委员的预算公开，还有对社会的预算公开的。大众需要了解的信息，这个需要用心去做，如果要是使我们的3月份，每年两会对预算的审议和评价具有实际意义的话，那么这个之前财政部就应该把这个预算相关，从技术上来说应该是能够做到的。”李炜光说。

李炜光认为，预算对社会大众公开不一定非常专业化，但需要非常具体。“比如是修桥了还是铺路了，你要说的非常具体，而且用生动的形式表达出来，同样的预算公开它在技术上要求可能不一样。这既是一个技术问题，同时也是一个良心问题。确实认真去做，好多事情不是非常难。”