审议预算还有改进空间

审议预算还有改进空间

傅蔚冈

3月12日是全国人大审议关于2014年预算报告决议草案的时间。在两会所有的报告中，预算报告可能是内容最为复杂的。以去年两会为例，2013年全国财政安排收入126630亿元，安排支出138246亿元，细化科目有二十几类、100多款，尽管预算报告已经极尽简化，但还是多达70多页。

由于预算非常专业，而人大代表并不是职业化的，只有少数代表具有专业能力。于是每年的预算审议报告，总会有代表抱怨“看不懂”。今年为了解决预算过于专业问题，会议还特别提供了一份近200页的读本：里面有不时出现的“博士爷爷”向代表们解释专业预算术语，并用丰富多彩的图标替代枯燥的文字。

尽管今年预算报告的形式有了很大改变，增加了可读性，但还是有个问题不容回避：更为重要的是，这8天时间除了审议预算报告之外，同时还有一府两院的政府工作报告需要审议。笔者的问题是，代表们有没有足够的时间来审议多达153037亿元的支出？能否提出专业性意见？

不妨以美国联邦预算为例。和中国预算年度和自然年度不同的是，美国的预算年度是从10月份开始，根据法律规定，总统提交的预算草案应在每年1月的第一个星期一至2月的第一个星期一之间，提交给国会审议。国会有权批准、修改或否决总统提交的预算草案。审议过程一般是先由国会预算办公室依据自己对有关经济和技术因素作出的假设，对总统提交的预算草案进行分析、修改，提出修正后的预算方案，交两院拨款委员会审查。拨款委员会审查时，先由各小组委员会听取各预算单位的解释说明。拨款委员会审议后，提出建议，再由众议院、参议院大会进行最后的辩论，分别经参众两院表决，再由两院举行联席会议，通过后形成拨款法案，并向两院预算委员会提出预算法案及综合分析报告，由预算委员会复审。参众两院预算委员会及拨款委员会可以举行听证会，传唤总统、预算办公室（OMB）负责人、财政部部长及经济顾问委员会主席等相关官员，到国会出席听证会，对预算作详细说明，解释预算编列原则、编制基础。从3月到9月，国会依次通过初步的预算建议和有约束力的预算决议。最后由国会将审议通过的预算法案交总统决定是否签署。

如果总统认可国会提出的预算决议，那么预算案会以法律的形式通过，但这并不意味着国会对于预算监督的终结。行政部门在执行预算过程中，某些特殊情况下可以推迟或取消某些项目的支出，但必须向国会报告。国会预算办公室负责控制预算执行，检查各部门开支是超支还是节余。国会会计总署负责监督联邦预算是否按照国会通过的法案执行。

在预算年度结束后，财政部会和OMB共同编制反映预算年度内的预算收支执行情况的决算报告，经审计机构审核，国会批准后即成为正式决算。国会审计署负责审查联邦预算的执行结果与国会通过的法案是否相符，并对各部门的预算执行情况进行审计。

从事先编制预算到预算执行再到最后的预算审计，整个预算大约需要33个月。如果抛开事先的编制和预算审计，那么只是审议预算案，也需要将近8个月左右的时间。相比较之下，今年两会只有8天的时间——而审议预算只是其中的一小部分内容，我们的时间实在是太过于仓促。

事实上，预算审议的缺陷除了时间太过于紧凑外，还有另外的问题，那就是预算草案的公开性。以美国为例，总统向国会递交预算草案后，那么该草案就是公开的，可以供全民讨论，相关利益团体就会向其议员提出意见，而议员也会在听取其所在选区选民意见后再对预算案的内容提出修改。

但是在中国目前的预算体制下，普通公众根本无法见到预算草案的内容，换句话说，也就没有机会向人大代表提出相关意见和建议。而绝大多数的人大代表也只有在两会期间才可以见到预算案的内容，一旦会议结束，所有的草案都会被收回，甚至不少地区供人大代表审议的预算案要被标为“国家机密”而不得外泄。

2013年1月22日，习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。在笔者看来，加强对政府预算的监督，则是落实“把权力关进制度的笼子里”的最好途径。

《宪法》第六十二条规定“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”是属于全国人民代表大会的权力，第九十九条规定“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。宪法的这些规定，为全国人大和地方各级人大的预算权提供了正当性基础。

不过从现实来看，各级人大对政府财政预算的监督实在有限，基本上是流于形式而没有发挥效力。一个最直接的证据是，自1982年宪法以来，人民代表大会并没有否决过一次预算案。这是不是意味着每次的预算都没有问题？显然不是。

为什么人大没法对预算进行监督，除了以上提到的预算周期和公开性问题以外，同时还存在着人大代表的专业能力问题。为提高预算审批水平，全国人大常委会仿效美国国会预算办公室，于1998年设立了预算工作委员会。随后全国各级地方人大也随之成立了预算工委。但是与预算审查工作的实际需要相比，无论人员编制还是工作能力，各级人大常委会预算工委都还有待进一步加强。一个可供比较的数据是，全国人大常委会预算工委只有20人编制，而美国国会预算办公室（简称“CBO”）则有240人的编制，而且绝大多数成员是经济学家和专业的公共政策分析者。综上所述，人民代表大会只有在专业能力、审议时间和公开透明上作出努力，才有可能把预算落到实处，减少行政部门的权力滥用。至少从目前来看，这些方面我们都有足够的改进空间。

（作者为上海金融与法律研究院执行院长）