阳光法案难在哪里？

阳光法案难在哪里？

赵灵敏

近年来，作为一项重要的反腐败措施，呼吁建立官员财产申报制度的声音一直不绝于耳。全国人大代表、重庆律师协会会长韩德云，从去年开始没有再提官员财产申报议案。原因是2012年韩德云第七次提出建议，请求将公务员财产申报(公开)法纳入下届人大立法规划之后，他收到答复称：有关部门正在抓紧对公职人员财产申报国家立法进行研究论证工作。

在2006年全国人民代表大会上，韩德云领衔29名全国人大代表附议提交了《官员财产申报制度立法》议案，随后立即吸引了媒体的关注。此后，连续7年，每年两会，韩德云“死磕”官员财产申报公开的消息都会备受关注。

所谓官员财产申报制度，就是把官员的财产状况放在阳光下，放在大众的视线里接受监督，所以，这项法案又被称为阳光法案。世界上最早的阳光法案是英国在1883年制定的，目前，世界上有相关立法的国家在100个以上。从这些国家的实践看，行之有效的官员财产申报制度有3个重要环节：一是具有公示环节，二是对于申报内容进行审查的环节，三是对于谎报、瞒报行为进行惩治的环节。

而我国，早在1987年，时任全国人大常委会秘书长的王汉斌曾明确提出：“我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中研究解决。”此后，几乎每年都有人提出官员财产申报一事。尽管如此，27年过去了，相关的立法还一直都处于“只听楼梯响，不见人下来”的状态。

当然，相关的规定还是有的。1995年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，要求镇、县直各单位的副科级以上领导干部必须申报包括工资、各类奖金、津贴、补贴及福利费、从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得等和其他合法收入；2010年，中办国办又印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，要求县处级副职以上干部每年1月31日前集中报告家庭财产、本人婚姻变化和配偶子女移居国外等事项，并明确规定瞒报谎报将受纪律处分。也就是说，从1995年开始，相关官员填写财产申报表已经19年了，但由于填写内容不向社会公开、填写之后又缺乏相关的审查和惩治机制，上述规定并没有发挥应有作用，绝大部分民众甚至不清楚有这些规定。

自2009年1月开始，官员财产申报制度还先后在新疆阿勒泰等6个地级行政区和23个县级行政区进行了试点，但从目前的情况看，有些试点已经名存实亡，有些则沦为走过场和“晒工资”；公示的范围也越来越小，从上网向全社会公开，到张贴在相关单位的公示栏里，再到内部掌握、秘不示人。显然，由于缺乏从上而下的硬约束，官员积极性不强，这些试点同样难言成功。

而在国家层面，阳光法案之所以难产，理由不外乎这么两个：相关配套措施不完善，以及可能引发社会动荡。乍一看，这些说法不无道理，但细细分析起来，都不怎么站得住脚。所谓的配套措施无外乎金融实名制、不动产实名制等。确实，金融实名制覆盖不了现金交易，不动产登记等配套制度不健全，在实践中确实会导致财产申报制度执行不力、对违反规定追究不严等问题。但配套措施、技术手段的成熟永远是相对的。1883年，英国议会通过世界上第一部有关财产申报的法律时，无论是硬件还是软件，当时的配套设施都无法与今天相比。如果一直以“配套措施不完善”作为借口，那阳光法案恐怕很难有面世的一天。

目前，正因为相关配套措施还不完善，官员财产申报和公示才有极大的必要性，因为把官员的财产放在阳光下让全社会监督，恰恰可以弥补过往内部监督和配套措施的不足，这是一个相辅相成的过程：配套措施的建立和完善要靠官员财产申报制度来推动，而官员财产申报制度反过来也可以推进配套措施的落实。这些年来反腐败的力度不能说不大，但往往收效不尽如人意，根本原因是反腐败一直是自己人查自己人，缺乏民众和社会力量的介入。真正意义上的官员财产申报，正可以弥补这一不足。

还有一种担心是：如果大量官员将巨额财产公之于众，在贫富差距和仇官仇富心理的推动下，有可能会引起社会震荡。即使是在干部队伍内部，也可能引发官员内部的心理失衡。这些担心有一定道理，但应该看到，近年来的一系列事件已经表明，如果反腐败不能在短期里取得成效，将极大地损害和瓦解人们对执政党的认同和权威。反腐败措施和腐败的竞赛结果，将在很大程度上决定国家和社会的发展方向。至于官员内部，虽然阻力很大，但也不是铁板一块，不少人已经表达了“只要组织允许，随时愿意公布”的意愿，希望能自证清白。

当然，反腐败同样要讲究策略。要避免官员集体作困兽斗，“老人老办法、新人新办法”可能是一种比较现实的选择：你想在政治方面继续有进步，那好，你首先把财产公示出来。你要是有顾虑，你可以不公布，但你也须安于你的职务。又想升官，又想不受约束的时代应该一去不复返。

以上可以看出，阳光法案的难产，归根到底不是技术问题，而是决心问题。其中的最大症结，不是目前条件不成熟等客观原因，而是它直接涉及官员的切身利益，受到既得利益群体的阻挠，导致在实践中难以施行。这也是过去改革进程中的最大问题：凡是要限制和剥夺既得利益者权利的改革措施，总是会受到百般阻挠，往往最后不了了之，即使实行了也大打折扣；而限制和剥夺民众特别是弱势群体利益的改革措施，则基本畅行无阻。比如国有企业改革和国企改制，是牵涉到几千万人生计的大事情，一夜之间就开始推行，从来没有考虑过什么配套措施问题。从这个意义上看，真正意义上的官员财产申报和公开能否立法和推行，是检验改革进程和真假改革的试金石。

在当下中国，官员财产申报制度被寄予了很高的期望，很多人认为只要让官员晒了家产，就能让腐败无所遁形。但问题是，目前世界上100多个实行官员财产申报的国家，大多数腐败现象仍然很严重，这是非常发人深省的。这说明反腐败是一项系统工程，不存在灵丹妙药，不存在一招就成功。财产申报这样的单项试验作用很大，但还需要很多相关的制度建设：减少国家对经济的干预，保证司法独立等，最终要塑造一种清廉的社会文化。