工商资本介入或致“非粮化” 耕地流转应向农民倾斜

在2014年中央一号文件中，农村土地制度改革成为新一年全面深化农村改革的新亮点，其中关于“落实所有权、稳定承包权、放活经营权”的描述，是土地制度改革理论上的一大突破，正式提到了农村土地制度和产权法治建设层面，政策更趋明确。

与十一届三中全会提出家庭联产承包责任制相比较，本轮改革是一次全方位创新，从业界到学界，大多受访对象都赞同，本轮土地改革将再一次释放促进农村发展的红利，但现阶段存在的问题也不容忽视。

十八届三中全会提出了一系列“深水区”的深化改革措施，其中有许多重大问题都涉及农村“三块地”——宅基地、承包地、集体建设用地——下一步怎么走。

农村土地制度改革，一头连着农民核心利益，一头连着工业和城镇建设，现在，宅基地改革尚未起步，承包地、集体经营性建设用地的改革试点相继涌现，在这滚滚时代大潮之中，对土地制度改革及与之密切相关的城镇化改革进行梳理变得很有必要。

为此，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）对著名经济学家、首批“国家级有突出贡献的专家”华生教授进行了专访。

同权同价或加大区域差距

NBD：现在有三块土地在改革，一块是农村集体经营性建设用地，一块是耕地，一块是宅基地。改革动静很大，请您分别聊聊您的看法。

华生：关于集体经营性建设用地与国有土地同权同价这一内容，十八届三中全会已经说得很明确了。这一块将是影响非常大的，但是有一个问题，那就是各地苦乐不均。

农村集体经营性建设用地与国有土地同权同价的好处很大，但不是大家都有，主要沾光的就是长三角、珠三角。像珠三角很多县市，农田的一半都已改为经营性建设用地，这个政策实施后当地农村集体组织的好处就很大，而像河南、河北等地，耕地多，经营性用地少。那么存在一个问题，就是会加剧各个地区的不公平。

第二个问题，入市是入什么市？

现在的说法很模糊，是入房地产的市，还是入工业建设用地的市？现在很多人理解为可以像房地产土地一样去使用、交易，但是这个集体经营性建设用地是乡镇企业用地，是工业用地的性质，而城市的工业用地是不可以用作房地产开发的，如果集体经营性建设用地可以入市开发房地产，那么又会造成城市和乡村之间的不公平。因为如果农村的地可以做房地产，城市的工业用地不可以做，那就不是同权了，农村的地权利更大。这要看后续政策细则怎么规定。

NBD：新土改使农民可以抵押、担保承包经营权，给了土地资本化的可能，但从现行试点实践看，只有大规模集中流转才存在资本化的可能，这么看来是不是会导致工商资本与农民争地？

华生：加快土地流转是多年来的政策，我思考的问题在于，耕地流转给谁？

现在耕地的主要流转对象是大户、工商企业、信托，而且是大规模流转给有实力的对象，但这个流转与世界上现代农业普遍以“家庭经营为基础”相矛盾。另外从农业现代化角度来说，相当一部分农民离开农村进入城市，这些土地按照道理应该向留在村子里的农民流转——手中的土地多了，扩大生产规模，后者的生活水平才能提高，城乡差距才能减小，如果都是大企业等工商资本进入流转，留下的农民难以竞争，土地就难以到达这些农民手上，那怎么缩小城乡差距？

农田流转的对象必须要限制。如果政策不倾斜，农民就相对弱势了。

NBD：《每日经济新闻》1月14日报道过工商资本抢先进入农村囤地，加价转租赚取差价的事情。

华生：大量社会资本进入的话，必然会有投机资本在里面折腾，结果是使流转地价进一步上升，最终结果就是不种粮食。如果是坚持家庭经营为主、发展适度规模的专业农户和家庭农场的话，这种现象就不会发生。

NBD：所以事情就发展到耕地流转给工商资本之后“非粮化”的问题了？

华生：工商资本进入农村可以大规模流转耕地，在很多地方形成政绩，我觉得这是很大的问题，工商资本进入农村，一方面会排挤留在农村的农民，另一方面，这些工商资本进入农村，会带来严重的“非农化”、“非粮化”问题，因为现行市场体系下，种粮食不合算，当前实践中已经出现了这个问题。

农民种地“非粮化”也会有，但工商资本大规模“非粮化”的可能性要大得多，最主要的原因在于，虽然收益不高，但农民种粮过程中，土地和劳力大部分都是自己的，其成本可以摊销；工商资本经营的话，则要考虑土地流转费、雇工费等成本，如此一来，它必须要种植经济效益高的作物，那也就是“非粮化”了。

NBD：宅基地改革刚刚起步，您怎么看？

华生：从十八届三中全会来看，说是要进行试点，目前试点还未开始，地点、方案都没有公开出台，因此政策还不是很清楚，但是有一点值得关注，十八届三中全会涉及宅基地改革的原文是这样的，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。你注意到没有？一开始讲的是宅基地，讲到后面选择试点，就变成住房抵押、担保、转让了，所以也就是以宅基地开头，以住房结尾，政策不清楚在于，到底是动宅基地呢，还是动住房呢？如果是宅基地不动，房子在地上，到底该怎么办呢？如果不光住房，也要涉及到地的话，那么就要看试点和政策什么时候出台。

城镇化不能只要地不要人

NBD：改革三块地，为的是城镇化，似乎过去几年的城镇化一直受到学界诟病？

华生：我们讲城乡统筹发展，实际上囊括方方面面，最终目的是收入差距要缩小，从面貌、风格、主要产业、发展方式来看，城市和乡村永远不可能完全一体化。城乡一体化要看做什么内容，过去乃至现在，很多人讲城乡一体化，就是把农村的地拿到城市来用。

NBD：政府也正是考虑到了这一点，会通过增减挂钩、占补平衡等方式来实现“平衡”。

华生：一体化如果不解决农民进城怎么安居、留村农民怎么富裕的问题，只解决怎么把农村的地搞到城里来搞开发，那就跟改革方向不一致了。城镇化的核心是人的城镇化，增减挂钩的问题是只把地挂来城市，人没挂来，既然核心是人的城镇化，那应该考虑人的挂钩。

NBD：所以这就又涉及到农民工的问题，一方面把土地收进城里，一方面又有大量游离出土地的劳动力，比如珠三角地区。

华生：对，不解决游离出土地的人的问题，像现在珠三角某种意义上发展就受到了限制，可以说受到“惩罚”了，本来如果农民工市民化的话，不存在走的问题，他安家落户了，他会跟你共患难，现在是游离状态，既不能安居，也不能带家人来，那就用脚投票，收益好就留，收益稍微差些就走人。如果不解决这个问题，以后日子可能会越来越难过。

NBD：现在国内有没有“人的城镇化”做得比较好的地方？

华生：去年底的中央农村工作会议提出了新的思路，到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化，这些都是过去没有的新政策，但还没开始做。

NBD：大力城镇化，必然会给城市的产业形态带来改变。

华生：这是必然的，因为我们的城镇化还在中期，大量人口还没进城，那么房地产、建筑业、服务业就是有机遇的，但是要注意的是，这个房地产不是指现在的房地产，因为现在的房地产，农民工住不起，因此会是基本的住宅，另外相应会带来基础的服务业的发展，不是高档消费品产业，而是会向底层发展，虽然底层，但将会是十分巨量的。

NBD：那么是否可以反推出来，房地产不会遭遇崩盘？前不久一位地产大佬告诉央视记者，国家对城镇化的重视不会使房地产崩盘。

华生：或许可以这样说，房地产面临转型，要从给城里人盖房子转向给进城农民盖房子。

地方政府征地将受限

NBD：现在关于征地制度改革的舆论和观点很多，我们在农业部和国土资源部得到的消息是要将土地未来的收益考虑进给农民的补偿之中，您怎么看？

华生：现在这块也不是很清楚，因为这些年我们的主导模式就是征地拍地，应该说一直到现在，中央政府对地方这种用不断征地拍地来滚动发展城市的模式，一直没有作出正面回应，中央政府所有的讲话、文件、决定都未提及这个问题。这是挺奇怪的。我们知道，这两个月地又卖了很多钱，这是主导模式，如果对这个不作回答，那改革改什么呢？

可以说现在是采取了回避的态度。我们从外面观察推测，政府对土地财政的模式没有明确说法，看起来好像没说要改掉，实际上也在继续，但是增加了两个新东西：一个是农村集体经营性建设用地可以入市，等于从征地范围里砍掉一个可选项，缩小了地方政府征地范围，减少了地方拍地收入；另一个是要增加农民补偿，这就增大了征地成本。但是这样做的麻烦可能还挺大，因为本来地方债务就很重了，如果收入减少成本提高，债务更重。

NBD：有什么好的办法呢？

华生：我的建议是学习日韩，政府不可以拍地，政府要从利益链条里脱离出来，成为一个纯公共服务性的机构。日韩政府可以征地，但政府是中立的角色，没有利益关系，把征地成本加上基础设施成本，算出基础地价来，用基础地价来提供土地，政府要盖房子也要付钱竞地，把政府作为执法者的身份与作为利益主体的身份区分开来。

◎华生：

从农业现代化角度来说，相当一部分农民离开农村进入城市，这些土地按照道理应该向留在村子里的农民流转———手中的土地多了，扩大生产规模，后者的生活水平才能提高，城乡差距才能减小，如果都是大企业等工商资本进入流转，留下的农民难以竞争，土地就难以到达这些农民手上，那怎么缩小城乡差距？

记者微论

重构生产关系的一场变革

庞大的地方债务、以“土地财政”为支柱的地方经济发展模式、农民的“新城镇化生活”、留守农村的农民能否致富，以及在本届政府工作报告中提及的“区域性金融风险”，若对这些“疑难杂症”一一分析，不难发现其实总避不开一个基础性问题：土地制度和土地制度改革。

与历次土地制度改革不同，这一次改革更加重视土地之上的“人”的问题，要让能进城的农民有资本安居，留在农村的农民可以扩大生产资料、生活富裕。李克强总理在政府工作报告中提出，农村改革要赋予农民更多财产权利，新型城镇化要以人为核心。

主流舆论认为，伴随新土改提出的农村耕地所有权、承包权、经营权分离是第二次理论突破，所有权属集体所有，承包权在农民，经营权用于流转，承担抵押、担保等。

权属达成理论层面的清晰之后，人与地的关系才有了进一步改革的可能。

对农民群体进行细分，使离开土地的农民也因对土地实际占有权能的清晰，而具备了城市生活的资本，不再处于游离状态。使选择留在农村的农民，提升农业职业素养，并且有了扩大生产资料、增加农业投入并实现资料资本化的可能。

如上种种，我们可以看到一条清晰的脉络：当下进行的“新土改”，是一场重构生产关系的变革。