委员：土地改革最根本是保证农民权益

土地改革最根本是保证农民权益

沈念祖郭海飞杨晓菲王耀辉

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2014-03-17

沈念祖郭海飞杨晓菲王耀辉

新型城镇化是今年“两会”代表关注的热点之一，在推进新型城镇化过程中如何保护农民利益？农村土地产权改革将会有哪些变化？经济观察报记者专访了全国人大农业和农村工作委员会委员、社科院农发所原所长张晓山。

土地流转

经济观察报：目前一些地方在探索土地流转，一亩地的价格在700-800元左右，但实际上如果自己耕种，收入已经达到1200元，这个价差怎么弥补？

张晓山：我到一些试点去实地考察过。流转，首先一个按照文件是依法、自愿、有偿。第二，流转的话，要分转入的和转出的农户区别对待。转入的有的本身是农业专业大户、合作社，那他们就是双方互相谈判的。但另外一种就是公司或工商企业进入农业，通常转入面积比较大，而且涉及到一个村两个村，面对的是几百农户。因此必须把这整村农户的地都转过去，否则的话中间空一块就不行了，所以那时候地方政府会有运动式的行为，导致农户的地就“被流转”了。

如果把这个地流转过去，以后比如说搞大农业，农户可以到我这儿打工，这样他可以得两份收入，第一份收入是租金，第二份收入是打工的收入等等。具体情况具体分析。

经济观察报：如何评价当前土地流转的进展？

张晓山：评价土地流转的好坏，一个是要考评通过这样的土地流转之后，它的劳动生产力和土地生产力能否提高，它的现代农业能否进一步发展，转出农户的权益是否能得到保障。

对于转出农民来说，如果没有其他的收入机会，只是靠土地租金，那在很多情况下他的收入是下降的。因为光那点租金的话，他买不回来那些粮食。所以为什么说土地流转之后，对一些不能出去打工的老弱妇孺只能靠租金过活的人来说，他实际的收入是下降的，生活水平下降。

经济观察报：那怎么样能弥补受损的农户？

张晓山：所以要承认中国的现实。中国不但要发展大农户，同时中国还有数以千万计的小农户，所以中国未来几十年的格局都是专业化、市场化、商品化大农业和小规模农户并存。比如说即使中国峰值15亿人，70%城市化率，还有四亿多人在农村，中国不可能像美国那样都是大农户。所以中国大农户发展现代农业要兼顾到小农户，能够带动他们，而不是把他们挤出去。让他们也能够分享到现代农业现代化带来的收益，让他们能够更好进入市场。

经济观察报：如何避免土地流转后，被拿去从事非粮食生产项目，比如花卉种植，或者是非农业项目比如开发地产？

张晓山：第一就是农地农用，不一定就是非得要种粮食。从政策、法律上来说就没有说农用地必须种粮食，但一定要农地农用。因为你让企业进来，适合企业化经营的种养业，有的时候它要从它的利益考虑，我种粮食不赚钱，我为什么种粮食呢？所以这样的话，我种蔬菜、水果、花卉高附加值的。

过去就说鼓励工商资本进入农业从事适合于企业化经营的种养业。这次一号文件又讲了，工商企业进入农业，让它们在农业中引进现代的生产要素和先进的经营模式。但还有另外一句话是要从严掌握工商企业进入农业的准入门槛和监管，而且监管应该是动态的监管。不搞农业去搞房地产就必须要有监管，这就是政府的职责。如果出现违规，就是政府有关部门的监管失职了。当然也有可能是地方政府睁一只眼闭一只眼。

经济观察报：在新型城镇化背景下，从土地流转过程中解放出来的农民如何消化？

张晓山：转移出去的农民关键是能不能获得一个非农就业机会，如果没有非农就业机会，土地又转了，收入就降低了，那就麻烦了。不过现在的就近城镇化，包括中西部地区的梯度转移，中部崛起，西部开发，能够给劳动力提供更多的契机，更多就业机会，使他们能在本乡镇、本县、本市能够有这些就业机会。此外应加强对农民再就业培训，一方面是农民进城务工的职业技能培训，另一方面叫培育新型职业农民。

经济观察报：金融资本下乡对于原有农业生态会有冲击吗？金融资本进入农业有怎样的机遇和挑战？

张晓山：金融资本进入农业理论上讲肯定是好事，因为农业本身也需要资本，而且农业资本往往较少。原来的情况是说很多大的商业撤出，因为农业本身赢利比较低，交易成本高，现在要是信托、抵押、担保进入农业，给农业一些资金的依托，这肯定是好事。但另外各方面的体制要配套，刚才我讲的保险也好，担保也好，这方面要做到，因为金融本身也有一定的风险。

金融资本下乡，实际上的话我们现在讲承包经营权可以抵押、担保。当然这个问题首先要修法，因为目前物权法、担保法规定承包经营权是不能抵押的，所以这个要做的话确确实实需要试点。金融资本到农村的话也有可能坏账，贷款还不上，这不就是风险吗？

经济观察报：如果经营权不能抵押的话，就阻止了资本进入农村，影响农业的现代化进程。

张晓山：因为资本进入农村的话，都是几百亩、几千亩，到时候他把经营权抵押的话，对他的流动资金有好处。但是目前还在探索，保险、再保险以及担保各种情况。所以这里边涉及各个利益相关者，对转出的农户而言，要是经营者出现经营故障租金给不了怎么办，就需要有担保机制。另外经营者假如出现天灾有没有相应的保险。

经济观察报：除了金融资本下乡，还有其他途径解决农业农村发展的钱的问题吗？

张晓山：一方面，中央现有的政策怎么落实，让农村劳动力转移进城和转移支付挂钩。原来公共财政基层支付只管当地人，现在外来打工人员要用公共服务，公共财政阳光要照到他们。

另一方面，涉及财政的整个大的盘子需要调整，中央和地方财力总的格局，很难打破。原来说分税制，地方钱不够中央就转移支付。但现在，转移支付制度从分税制的补充机制变成了主导机制，地方钱远远不够，主要靠转移支付。这些年，中央掌握的钱越来越多。从底下收上来再通过转移支付花下去，这么个过程中中央其实掌握了资源的支配权。所以就出现了大量的“跑部钱进”，地方过来要项目。当前的简政放权放的很多都是审批权，但财权不放的话，权利其实是不配套的。所以目前需要同时调动中央和地方两方面的积极性。

土地确权

经济观察报：重庆之前推出了地票制度，有没有向全国推广的可能？

张晓山：这要根据城镇化的需求，而且中国绝对不是说复垦了多少农地，就能有多少建设用地指标，中国每年的城镇化用地是有规划的，所以不可能什么都来搞地票。

经济观察报：也有观点建议，通过土地确权增加农民种粮积极性，对抛荒的土地征收相应税收，您怎么看？

张晓山：目前土地承包经营权、承包关系长期不变，这里面已经有给农民比较稳定的政策预期。农民种不种粮并非决定这块地是否归其所有，而主要是从收入，从比较利益来看。我们很多地方讲生态农业、有机农业，它本身相应的成本是更高的，能不能保证农产品卖出个好价钱，使农民有比石化农业更高的收益，这才是问题。

经济观察报：现在市场对农村宅基地的流转充满了想象空间，你怎么看其前景。

张晓山：十七届三中全会决定中就有这么一句话，叫保障农户的宅基地的用益物权，但是用益物权怎么保障呢？保障用益物权它以后应该就是说能够流转的，但是这一直就是一句话，没有出台具体的政策。所以到现在呢，十八届三中全会决定里讲的，宅基地就是探索，宅基地用益物权怎么保障，另外一个房屋财产权怎么流动，这些都需要慎重稳妥的进行试点。

宅基地的试点需要一个过程，因为问题比较敏感，涉及小产权房的问题。现在不是说慎重稳妥的来进行试点嘛。在试点之后会出现什么问题，出现这些问题的话如何来控制，最根本的是能够保证作为所有者的农民，切身的权益能够保证，通过改革他能够得到红利，而不是让少数权贵得到红利。

经济观察报：如果宅基地可以试点是否表示小产权房可以合法化？

张晓山：小产权房是历史遗留问题，必须分类处理，依法合规，农地农用。在农地上建小产权房是踩了红线的，有的小产权房如果是符合规划，质量安全有保证，按照相关规定补交税费，可以进入合法轨道。所以全国要分门别类制定政策，小产权房的处理一个很重要的原则是要依法合规，符合用途管制。此外，不能够鼓励投机，不能够只获取改革红利而不付出相应的成本，否则老实人就吃亏。