城镇化路线图首推市民化 财政转移支付将倾斜外来人口

本报记者陈岩鹏北京报道

日前发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》（以下简称《规划》），引起社会各界广泛关注。这部全文三万多字的《规划》，主要内容可以归纳为“一条主线、四大任务、五项改革”，而这一切都是围绕“人”展开的。

“一条主线，就是要紧紧围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，以体制机制创新为保障，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。”3月19日，国家发改委副主任徐宪平在国新办举办的新闻发布会上表示。

“新”在哪里

新型城镇化的“新”，在于更强调“人”。

《规划》强调以人为本，有序推进农业转移人口市民化。据徐宪平介绍，去年我国城镇人口有7.3亿，其中包含2亿多农民工及其家属，农民工已经成为我国产业工人的主体，但是他们未能享受城镇居民的待遇。

所以，《规划》提出要统筹推进户籍制度改革与基本公共服务均等化，通过实施差别化的落户政策，把有能力、有意愿、长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。通过实施居住证制度，使在城镇就业居住但未落户的常住人口能够享受相应的城镇基本公共服务。

据悉，去年公安部会同发改委等多部委研究制定《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，今年2月中旬，国务院办公厅再次印发各部门、各地广泛征求意见，目前正在进一步修改完善，正准备报国务院审批。

“改革的重点也很明确，就是以农业转移人口为重点，兼顾其他常住人口。要优先解决好进城时间长、就业能力强的人口落户的问题，要提高高校毕业生、职业技术院校毕业生、技术工人等人口的城镇落户率。”在新闻发布会上，公安部副部长黄明表示。

在这方面，已有硬性指标的约束。《规划》首次提出了常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率两个指标，分别是60%左右和45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

徐宪平认为，“这是与以往最大的不同，也是最大的进步。”黄明则称，“这个目标是符合实际的，也是切实可行的。”

不过，在黄明看来，这个目标真正的实现不仅要依靠户籍政策的调整，主要依靠城镇化建设的健康发展，尤其是加快中小城市和建制镇的建设发展，还要依靠与户籍制度相配套的相关政策，包括基本公共服务均等化的落实到位，而且要充分尊重农民群众的意愿。

如何增强农业专业人口的就业能力，是让他们在城市扎根的前提。人力资源社会保障部副部长杨志明表示，在现阶段，努力做到“十有”，即进城有工作，上岗有培训，劳动有合同，报酬有保障，参保有办法，维权有渠道，住宿有改善，生活有文化，子女有教育，发展有目标。

杨志明认为，应该通过政府、企业、农民工共同努力，实现两个基本转变，一是使大多数农民工成长为现代产业技术工人，二是使有条件、有意愿的农民工转为新市民。

城镇化路径

《规划》不仅设定了城镇化各种目标，而且细化了实现路径。例如在解决农业转移人口就业问题上，《规划》中以专栏的形式设立了农民工职业技能提升计划，主要包括了五类培训。

“一是开展农民工就业技能培训，每年培训一千万人，到2020年使每个农民工都可以得到一次政府补贴的技能培训，基本消除无技能上岗的现象；二是开展在岗农民工岗位技能提升培训，到2020年前，每年培训一千万人，使大多数在岗农民工都可以由普工发展为新型技工。”杨志明称。

此外还有，开展高技能人才培训和创业培训，每年培训一百万人，主要是高级工、技师和高级技师；开展社区的公益性培训；面向农村未继续升学的初高中毕业生开展劳动预备制培训，并且对退役转业军人组织开展劳动预备制技能储备培训。

在住房问题上，《规划》也提出分类解决的方案，专门有一章节详细解读了城镇住房制度。

“在这个制度设计当中，我们提出了几个原则，叫市场配置资源和政府保障相结合，以市场为主，来推动形成总量基本平衡。第一个总量基本平衡，是指供求关系平衡。第二个是结构基本合理。结构基本合理的含义就比较宽泛了，既有商品房的供应，也有保障性房建设。”住房城乡建设部副部长齐骥说。

据齐骥介绍，对于一些既不属于保障对象，因为他的收入或其他方面不是低收入和中等偏下收入，但是他确实还买不起商品房，对于这一类的群体，我们提出要建设供应政策性商品住房。也就是说要发展共有产权住房，即在一定时期内实行共有产权，政府和购房者共有产权，通过这样的模式，来解决买不起市场房又不符合住房保障条件的“夹心层”。第三是房价与消费能力相适应。

“如果进城的农民买不起商品房的话，符合条件他可以走保障房这条路。如果他收入也相对高一些，不符合保障条件，但是够不上市场，中间共有产权住房这个品种就可能会再覆盖相当一批。这个政策不单单覆盖农民工，也包括从其他地方移居到大城市中的新就业人口。”齐骥说。

资金保障

资金保障则是推进城镇化的重要条件。财政部副部长刘昆表示，在推进新型城镇化的过程中，我们在资金方面主要是通过体制上的创新等方面来解决。我们要加快财税体制和投融资机制的改革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化可持续的资金保障机制。

据介绍，在推动农业转移人口市民化方面，目前财政部已经完善了均衡性转移支付办法，在测算各地区标准财政支出时适当考虑外来人口的因素，以解决流动人口带来的迁入迁出地公共服务保障规模不相匹配的问题。

刘昆表示，下一步还将按照十八届三中全会精神和《规划》的有关内容，落实好建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制的要求，进一步完善财政转移支付制度，推动城镇社会保障、医疗卫生、教育、文化等基本公共服务均等化和全覆盖。

在保障城镇化建设资金方面，财政部还会加大地方政府债券支持城镇化建设的力度，依法赋予地方政府适度举债权限，完善现行的地方政府债券制度，探索一般债券与专项债券相结合的地方政府举债融资办法。

此外，财政部将推广使用政府与社会资本合作的模式，也就是PPP模式，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明方式，事先明确收益成本机制，吸引社会资本参与城镇基础设施建设。

“进一步加强地方政府融资平台公司的管理，规范地方政府举债行为，厘清企业与政府的关系，正确引导市场预期，防范和化解财政金融风险。”刘昆称。