别遗漏了城镇人口的“城镇化”

■傅蔚冈

《国家新型城镇化规划（2014-2020）于3月16日正式公布。这部长达3万多字的城镇化规划，是迄今为止中央政府对城镇化最为完整的阐述，而由中央政府发布城镇化规划，这在世界范围内也很罕见。

既然是新型城镇化，它新在哪里？很多人认为，这次规划的最大亮点是强调以人为本，推进以人为核心的城镇化。比如说在规划中提出保障随迁子女平等享有受教育权利、完善公共就业创业服务体系、扩大社会保障覆盖面、改善基本医疗卫生条件、拓宽住房保障渠道等一系列举措，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，并要求创新体制机制，建立健全农业转移人口市民化推进机制。就像在规划的背景中所说的，以往的城镇化往往只关注土地城镇化，而忽视了人口城镇化。

忽视“以人为本”的结果就是中国存在着大量流动人口，他们和他们的子女无法获得所在居住地的公共服务。国家统计局公布的数据显示，2012年我国流动人口数量达2.36亿人，相当于每6个人中有1个是流动人口。2010年第六次人口普查数据显示，新生代流动人口已经超过流动人口半数，总量达1.18亿。根据国家卫计委提供的全国流动人口动态监测数据显示，2012年流动人口的平均年龄约为28岁，超过一半的劳动年龄流动人口出生于1980年以后。

与上一代相比，新生代流动人口的外出年龄更轻，流动距离更长，流动原因更趋多元，也更青睐大城市。新生代流动人口在20岁之前就已经外出的比例达到75%，在有意愿落户城市的新生代流动人口中超过七成希望落户大城市。

但是从这次新型城镇化规划来看，绝大多数想在大城市或者说特大城市落户的新生代流动人口的愿望可能要落空了。按照规划要求，要“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万－100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万－300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万－500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。”

需要注意的一个现象是，目前我国常住人口城镇化率为53.7%，其中户籍人口城镇化率为36%左右；按照规划，在今后6年内的目标是达到“常住人口城镇化率60%左右，户籍人口城镇化率45%左右。”换句话说，每年增加1%个百分点，而这个数字远远比过去12年的速度要低——2000年以来，城镇化率年均提高1.35个百分点，“十二五”以来分别提高了1.32、1.3和1.16个百分点。这么低的速度能否实现以人为本，这是一个疑问。

为什么低速无法实现“以人为本”？这主要是有两个因素：第一，这么低的城镇化率，可能无法扭转“土地城镇化”快于“人口城镇化”的局面，不利于经济社会协调发展。如规划所指出的，一些城市“摊大饼”式扩张，过分追求宽马路、大广场，新城新区、开发区和工业园区占地过大，建成区人口密度偏低。2000-2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度。要让人口和城镇面积相协调，必须加快流动人口城镇化率的速度。

第二，人口城镇化的快速推进，有利于克服目前城市里人口不够所带来的问题。城市为什么会有魅力？并不在于修路造桥会带来GDP，而是因为人的集聚而产生的专业化和社会分工会让生活更美好。因为人口的集聚，城市公用设施的使用成本就会大规模降低，同时，还会产生新的就业机会。在农业社会中，人更多地是依赖自给自足。但是，在城市中，这都需要通过社会分工和合作才能实现分工和合作，这就提高了生产效率，从而能够创造更多的价值。

在关注城镇化率的时候，我们还忽视了另外一个现象，那就是“城镇人口的城镇化”。什么是“城镇人口的城镇化”？就是目前已经属于城镇人口，但是并不在其户籍所在地工作。在目前2.36亿的流动人口中，这个群体的数量不在少数：据《中国流动人口发展报告2013》显示，2012年年末2.36亿流动人口，其中75%是从农村流向城市，换句话说有25%的人口是从城市流向城市，约有6000万。

遗憾的是，在整个规划中，几乎没有提及这个群体——规划中只提到“农民工市民化”，虽然也提到了“城镇间异地就业人员”，但是对这个群体的境遇着墨并不多。其实，这并不只是规划的问题，而是以往研究城镇化问题的通病，研究人员只把农业人口的转移视为“城镇化”，但对城镇人口的异地就业并未展开认真探讨。不过在我看来，从一个小县城到北上广就业的人所面对的困难可能要多于农民就近城镇化所遇到的问题：社保统筹转移、公积金转移、子女入学等等各方面的问题都会在他们身上得到集中显现。

必须警惕的是，差别化落户政策和居住证制度的实施会使得这种现象更加严重。各地落户标准不尽一致，就像此前公安部副部长黄明所表示的可以“让农业转移人口及其他常住人口了解不同城市的落户条件，合理安排自己的未来，给大家稳定的预期和希望”。这种各自为政的落户政策将成为劳动力在全国范围内流动的制度障碍。

随着交通和信息的发达，现代社会的人们不可能永远在一个城市中工作和生活，今年在上海、明年在杭州、后年在北京的现象越来越普遍，尤其是在年轻一代的大学毕业生身上，这种情况将愈发普遍。但现在的户籍、社保、教育等制度却与这种人口的高度流动不匹配。换句话说，目前的城镇化规划并没有解决原有城乡二元对立问题，同时还产生了更多问题。

什么是城镇化？不同学科、不同研究背景的人会做出不同的定义。不过在笔者看来，城镇化或者说城市化最大的特点就在于人口的自由流动，通过人口集聚形成专业分工和规模效应。这里的人口自由流动，不仅仅是指从农村走向城市，同时还应当包括城市之间的流动和城市向农村的转移。我们的顶层设计应该以此为出发点，这才是真正的“以人为本”。

从这个意义而言，此次的新型城镇化规划并未触及核心。所幸的是，这个只是规划，并没有真的成为必须付诸实施的法律。

（作者为上海金融与法律研究院执行院长）