“财税体制改革与发展转型 ”楼继伟发言实录

凤凰财经讯“中国发展高层论坛2014”于3月22日-24日在钓鱼台举行。楼继伟在23日上午的“财税体制改革与发展转型”单元发表演讲。

以下为楼继伟发言实录

楼继伟：各位来宾，女士们，先生们，上午好！今天在座的很多都是我的老朋友，有的还是我的老师呢，所以我有一点紧张，特别是上午张高丽副总理发言，讲了五个方面改革的任务，专门有一条是财税改革，而且其他四方面的改革都跟财政有关，所以我们的压力是很大的。那么多的题目我也很难讲，我就想集中在财税改革的某一方面来讲一讲，今天这个单元的题目是“财税改革和发展转型”，我先重复一下张总理讲的我们的发展转型。

从去年开始一直到现在，我们基本上采取简政放权的做法，而不是大规模的用财政刺激手段的做法来对付相对低迷的经济环境，目前看效果是不错的。他刚才已经给大家报告了一些数字，我们已经减少了多少行政审批，今年还要继续减少，确实这些做法带来了效果，焕发了市场的活力。但是我也知道大家可能会有一些担心，因为中国过去在这些方面也有教训。

中国过去也是放权，放权之后出问题，然后再收权，收权之后又僵化，然后再放权，我们自己叫做放乱收死的循环。如果熟悉中国经济历史的大家就可以数出来一共有多少次，不下10次以上。这次会不会呢？我觉得出现这种循环的可能性比较小，因为我们过去是在计划经济时期，或者改革开放早期还是计划经济，计划经济实际要求中央计划经济，就是中央计划部门知道所有的信息和需求，掌握所有的供给，然后分行政层次下达指令，按照隶属关系去执行，那么结果假设条件是要求这个中央计划部门是无所不知、无所不能，实际上做不到，做不到经济就僵化了，然后就是要放权，让下级的行政部门都有权力，结果打乱了所谓综合平衡，然后没有办法再收。

现在为什么这种可能性小了？98%以上的价格已经放开了，企业自主决策了，现在问题是政府还是拿着很多本来应该由市场去决策的权力，把这些权力放给市场，市场会去出清的，这个价格是自由的。所以就不太容易出现过去那种放乱收死的循环，特别是在三中全会我们提出市场在资源配置中发挥决定性作用，这种情况之下这种可能性就更小了。不要忘记，在说这句话的同时还有一句话，叫更好的发挥市场的作用。

我们的放权是两条，一条是政府对市场不必要的干预，这些审计权要放给市场，大部分完全没问题，要做下去。但是还有一部分是如何更好的发挥政府的作用，就是如何在不同级别的政府之间，来确定管理责任，那就是另外一个问题。在这些方面如果放权做得不好的话，也可能出现放乱收死，当然其危害不会像过去计划经济时期那么大，我们应该减少一些弯路，这样就是一个实际上跟财政改革相关的问题。张高丽副总理讲到了财税改革三个内容，一个是预算的规划和公开，另外是税收的改革，第三是中央和地方管理责任和支出责任的划分问题。我不可能把三方面都讲，我刚才讲的问题实际是和最后一个改革任务相关。

首先是处理好政府和市场的关系，应当放给市场的权力坚决要下放，在这个基础之上，怎么更好的发挥市场的作用，按照三中全会的一些要求，我做一些理解，我认为有三件事情要做好，三个要点吧。

就是应当由政府履行的职能如何在不同层级的政府之间划分，这是一个问题。第二个要点就是政府管理方式如何便行，特别是公众参与和透明化的问题。第三个问题政府在减少管制的时候，如何从事前的审批转向事中和事后的监管，就是更好的发挥政府的作用。我不愿意用更多理论，我想举点例子。

第一个问题，政府的职能如何在不同层级政府之间划分的问题。我们就讲讲雾霾，大气污染。大气污染实际是一个跨区域性的外部性的问题。现在大家都知道，一个是用燃煤造成的，一个是汽车尾气造成的，这就带来一个问题，这个汽车在全国到处在生产，还在进口，如果它的尾气排放标准不达标，在一个地方会创造GDP和税收，但是是卖到全国各处，就会影响全国各处的大气，造成雾霾。同样的例子，油品也是一样，燃煤也是一样，如果我们简单的把审批权都放给比如说市政府、县政府，那么他可以说他生产汽车并不关心这个车卖到全国各地造成的尾气的危害，这就带来一个问题，一个全域外部性的问题应该由哪级政府来管，其实洛杉矶有个很好的例子，洛杉矶在40年代就发生了雾霾，最后很到科学家进行分析发现主要是燃煤和尾气，在洛杉矶自己没有什么电厂，也不生产汽车，也不生产汽油，是其他地方生产卖到他这里来的，他们做了很多的斗争没有结果，最后污染造成了美国像纽约、华盛顿都污染了，这时候人民觉醒了，1960年把国会包围了，然后出现了一个法案，联邦环保署成立，是个联邦机构，因为在此之前，底特律的那些汽车制造商、德克萨斯那些炼油厂们都在国会，不愿意提高成本，这时候有这个环保署在全国执法，甚至包括进口，经过40年努力洛杉矶终于空气达标了。

这个例子就说明了不是什么权都应该放的，全域外部性的问题应该谁来管就是谁来管。我们国家是缺水的，我们现在会发现，很多地方的城市为了造景，把水到处截流，我们看到下游在干枯。那么水利的问题是个全局性的问题，假定在一个省内影响整个省内的生态，这个事情应该是省里管，不能放到县里管，他会让临县没有水的。所以就带来一个问题，不是什么政府的事情都能下放，要看一些原则，这是第一个，政府间如何划分它的职能的问题。

第二个问题，要公众参与。我们看到下放权力的时候，有的市政府把规划权下放给所属区了，这个区实际上没有这个能力，我们可以对它进行培训，但是有一个大的问题，如何使规划符合实际，符合城市长远的发展，我们发现透明度不够，公众参与不够，应该是公众参与把它公开，使得开发商们有准确的预期，有时间表、有路线图，公众的参与使得规划回归科学，我们可以看到很多的城市都是建造一个一个的开发区和住宅区，住宅区就是封闭的院子，空间利用率满非常低的，交通是非常臃肿的。这就会带来一个问题，怎么透明，让公众参与，这个过程是给开发者市场一个预期，同时也监督政府。

第三个问题，如何转向事中和事后的监管。我认为在中国我们金融业可能走得比较前一点，他们定了一些规则，这个规则是透明的，按月、按季考核，我们很多的其他的一些部门还没有做到这样，基本还是靠审批，当然金融他们定的规则是不是都合理，需要不需要改善，这是另一个问题，但是罚款，违规特别造成公众利益严重损害的这些惩罚不够，应当使得让这些企业得到足够教训的惩罚。这些实际是发展转型，很多是财政的问题。三中全会一共60节，第19节专门讲不同层级政府之间责任的划分的问题，这就涉及这个事儿，前两个给我们提出了任务，一个是预算的规范和公开，一个是税制改革，我们在积极推进。第三个问题更大的程度上涉及国家治理体系和治理能力现代化，这是我们三中全会的目标。我想用几个例子给大家讲讲这件事情非常非常重要，我们正在这方面进行研究。有些刚才高丽副总理讲的，有的凝聚共识，有的试点现行，然后通过立法来解决这些根本性的问题，我们才会有治理体系和治理能力的现代化。由于时间关系我不可能把财税改革的各个方面给大家都介绍，我讲一个方面，不知道说的对不对。

谢谢！