新型城镇化：政府应当支持而不是取代市场

3月25日，国务院发展研究中心和世界银行联合发布《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》（以下简称《城镇化》）报告。

“这种模式通过更好地分配土地、劳动力和资本，可以比过去更广泛地分享城镇化的收益，而且可以实现环境可持续性，同时保障中国的粮食安全。这就是我们为什么称其为新型城镇化。”世界银行常务副行长英卓华表示。

英卓华强调，在这种新型城镇化模式下，政府将发挥不同的作用。政府应当支持而不是取代市场。政府应当允许中国的城市有更多机会和更高效地成长。新型城镇化不是仅仅关于砖瓦砂浆，而是在战略中突出以人为中心。

“我们需要强调的是，我们不仅要计算农民工进城的成本，也要计算农民工进城的收益。农民进城不仅是索取，更多地是创造。农民不仅是消费者，更是生产者和创造者。”国务院发展研究中心副主任刘世锦表示。

新型城镇化的三个关键词

英卓华认为，中国的城镇化支持了中国举世瞩目的经济增长和快速的经济转型，避免了城镇化的一些通病，特别是大规模的城市贫困、失业和贫民窟，但压力也开始显现。

根据《城镇化》报告，这些比较迫切的现实问题包括：中国的增长越来越依赖于扩大投资，而不是提高生产率，但投资的增长效应在下降；城镇化过度依赖土地用途转换和土地融资，导致了无效的城市蔓延甚至空城的出现；限制迁移的政策使得城镇化率仍处于较低水平，不能充分释放人口红利，并加剧了城乡收入不平等；城乡土地转换的收益分配不合理，加剧了财富的不平等，引发了一些被征地农民的不满；由于人口越来越向城市集聚，污染对国民健康造成的损害不断增大；土地密集型的城镇化减少了耕地数量，与农业竞争稀缺的水资源，污染了耕地，直接影响到农产品质量和食品安全。

刘世锦介绍，针对上述问题，课题组提出了建设新型城镇化的“高效、包容、可持续”三个关键词。新型城镇化模式能够通过土地、劳动和资本的更好配置支持高效增长；能够比过去更加包容，促进城镇化成果被更加广泛地分享；能够在环境上更具有可持续性并保障中国的粮食安全。

课题组预计，中国的城市格局也将继续转变：最大的城市可能变得更大，世界门户和多元化经济中心的地位得到提升，转向服务业、知识经济和创新高地；大都市圈内的二线城市可能吸引更多的土地密集型的制造业，从专业化和与市场的联系受益，如果能够与市场很好地连接内地大城市可以和沿海城市竞争；中小城镇将致力于从事专业化的经济活动，提供公共服务以增强人们寻求更好发展机会的能力。

《城镇化》强调，新型城镇化模式需要政府重新定位。“政府应当减少以行政之手段干预市场配置人口、土地和资本，并通过提供公共服务来强化市场配置资源的功能。同时，随着更多的人口暴露在环境风险之下，政府一方面要加强执法力度，另一方面要改善市场机制以反映环境的外部性。

城镇化改革的6项优先议题

刘世锦认为，实施新型城镇化战略，重新定位政府角色的改革战略包括六个方面。

首先，改革土地管理制度。提高土地利用效率需要强化农民的产权，提高征地补偿标准，建立将农村集体建设用地转化为城市用地的新机制，由市场价格来引导城市土地配置。地方政府征收农村土地用于公共用途，必须由法律规范。对工业用地采用基于市场的定价，将比重过高的工业用地转化为商业和住宅用地。

其次，改革户籍制度，推进基本公共服务均等化，促进具备技能的劳动者自由流动。人口管理服务体制要由现行的户籍制度向居住证制度转变，以便为所有居民提供最低标准的公共服务，消除劳动力从农村向城市流动以及在城市之间流动的障碍，提高劳动者工资水平。

“在城镇化融资问题上，改革财政体制，通过设置不动产税和提高城市服务价格，扩大地方财政收入基础。在中央政府建立的明确框架之内，应允许地方政府直接举债。”英卓华介绍。

再者，改革城市规划和设计。以市场为基础给工业用地定价，可以鼓励土地密集型工业企业向二三线城市转移。在城市内部，制订灵活的分区规划，促进更小地块、更加混合的土地使用，实现更密集和更高效的开发。以交通基础设施加强主城区与外围地区的连接，加强城市之间的协调，有效治理交通拥堵和环境污染。

“在绿色城镇化方面，应更多地采用市场化的工具，如碳、空气和水污染以及能源使用的税收和交易制度，来实现环保目标。”刘世锦建议。

此外，《城镇化》还建议，改善地方治理，调整地方官员的绩效评估体系，以激励更高效、包容和可持续的城镇化进程。（编辑马娟）