尽快打破同类支付业务监管双轨制

近期关于第三方支付的问题引起各界广泛讨论，既有对央行相关征求意见稿的辩论，也有商业银行与第三方支付的交锋。目前，正是由于商业银行、第三方支付机构等的经营理念存在较大差异，才产生了各种矛盾和争议，监管者也更加关注如何保持对两者开展同类业务监管的一致性。为了避免监管规则的不适用性，或者类似业务的不同提供主体面临不同规则，就需要尽快把现有的监管思路，从由行业主体监管，逐渐转向业务功能监管。

实际上，目前证监会推动的证券法修改，也在提倡功能监管。支付清算体系作为整个金融体系的基础，涉及到各种类型的金融与非金融机构、不同的金融行业部门，更应该强调功能监管问题。从全球来看，银行、非银行、证券结算这三大支付清算体系，都在探索如何针对产品创新建立可持续性的规则框架。在确定了从主体监管到功能监管的转型之后，则一方面只对支付系统重要性机构进行重点监管；另一方面，进行产品和功能导向下的新型监管机制建设。

在完备的“上位法”规范和新型的监管新模式下，应该将所有的同类支付工具纳入同一个监管法，并根据其用途范围作不同的监管。监管规则应一般地适用于从事类似支付业务的所有组织。例如，从支付类型来看，应同时适用于大额支付组织和小额支付组织；从支付系统的主体来看，应同时适用于支付系统的参加者、运营商和结算机构；从支付组织的性质来看，应同时适用于金融机构和非金融机构，尤其是目前法律监管仍相当薄弱的第三方支付机构。

对于同类业务的概念定义，需要有一定的标准与衡量。尤其对于商业银行和第三方支付的同类支付业务，需要更深入的研究界定。在整个业务流程中，线上与线下已经出现了诸多根本性的区别。例如，网银业务与支付账户业务是否算同类业务？对此，笔者认为，解决问题的思路有以下三方面：一是借鉴全球新的监管规则变化，以及相关支付组织的情况，对于线上与线下的类似支付业务进行深入研究，同时要考虑中国在某些领域已走在国外前面的特殊性，注意不应该简单地把线下规则生硬地搬到线上。

二是在明确线上业务模式特征的同时，推动相应的规则建设，这里的规则不仅是指导意见，而是基础性的规则，要放在整个电子支付发展的大环境下，以功能与产品监管规则为核心，把不同类型的金融、非金融机构都纳入其中。就此来看，关注的应不仅仅是传统的线上和线下的概念，而是以支付媒介、交易清算流程来衡量。比如移动支付按照过去的分法，既有线上又有线下，在其发展中肯定遇到规则矛盾，以及不合理的地方。

三是转变监管理念，换一种思路。现在之所以有监管套利，就是因为存在不合理的“双轨制”，如传统金融体系受到过度金融管制。那么，是否可以适度提高银行类金融机构的创新度，包括电子账户、支付与银行账户结合的创新容忍度等。既然认为银行类机构的风险控制能力较强，那么这种思路转变，同样也有助于在改革的过渡期内，实现平等竞争秩序的形成。

笔者认为，实现银行与第三方支付机构的同类业务监管一致，相对现实的选择应该是前者稍微松一些，后者稍微严一些，从而达到新的利益均衡。