新型城镇化规划：转型之路风向标

历时3年，由国家发改委会同公安部、财政部、国土部等14部门编制的《国家新型城镇化规划（2014 2020）》（下称《规划》），于3月16日亮相。这部由中央颁布实施的第一个城镇化规划，全文3万多字，8篇31章，是新型城镇化转型之路的风向标。 “一条主线、四大任务、五项改革。”3月19日，六部委解读《规划》发布会上，国家发改委副主任徐宪平如是总结。

一条主线，即围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，以体制机制创新为保障，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。四大任务，是有序推进农业转移人口市民化，优化城镇化布局和形态，提高城市可持续发展能力，推动城乡发展一体化。五项改革，是统筹推进人口管理、土地管理、资金保障、城镇住房、生态环保等制度改革，完善城镇化发展体制机制。

“《规划》是通过转变机制，从根本上解决传统城镇化发展中不可持续问题的顶层设计。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心规划院院长沈迟对《财经国家周刊》记者表示。

在国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令看来，《规划》的亮点是“从以物为中心转向以人为本；更注重因地制宜、分类指导的决策方式；新型城镇化的过程实质是人口、土地、城市投融资等体制变革过程。”

首提常住人口和户籍人口两指标

“首次提出了常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率两个指标，这是与以往最大的不同，也是最大的进步。”徐宪平表示。

根据《规划》，到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。公安部副部长黄明透露，目前正在修改完善《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。以农业转移人口为重点，兼顾其他常住人口。优先解决好进城时间长、就业能力强的人口落户问题，提高高校毕业生、职业技术院校毕业生、技术工人等的城镇落户率。

中国社会科学院人口与劳动经济研究所博士陈秋霖对《财经国家周刊》记者表示，常住人口和户籍人口城镇化率存在15%的差额，意味着新型城镇化中需要用不同的方式，逐步解决常住人口与户籍人口享有同等公共服务。未来还涉及如何把这15%的常住人口转化为户籍人口，逐渐实现身份上的城镇化。

理想丰满，现实骨感。要真正实现城镇常住人口基本公共服务均等化挑战很大。“这涉及财政的承受能力和新增常住人口对当地经济的贡献程度。”陈秋霖认为，未来的政策取向是，一是要调整中央和地方的事权责任，二是中央或省级财政要承担起地区间财政平衡的责任。

在建立健全农业转移人口市民化推进机制方面，财政部副部长刘昆表示，目前财政部已完善了均衡性转移支付办法，在测算各地区标准财政支出时适当考虑外来人口因素，以解决流动人口带来的迁入迁出地公共服务保障规模不相匹配问题。

以城市群为主体形态 控制“四线”

《规划》提出，优化城镇化空间布局和城镇规模结构。以城市群为主体形态，形成大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”格局。对于特大城市要适当疏散经济功能和其他功能，引导人口和产业由特大城市主城区向周边和其他城镇疏散转移。

“新型城镇化规划的空间布局和主体形态与主体功能区规划一致，表明国家一张蓝图干到底的思路。”国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部主任刘锋说。

国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成表示，城市群是城镇化的主要载体，大量的人口和产业聚集在城市群中。通过发展城市群以及政策引导，大城市的很多产业和人口可以转移到周边中小城市。

《规划》强调提高城市可持续发展能力。统筹生产区、办公区、生活区、商业区等功能区规划建设，推进功能混合和产城融合。

在国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展规划处副处长王大伟看来，一些城市盲目扩张城市规模，建了很多新城、新区，但对产业导入和人口吸入不足，导致出现“鬼城”、“空城”。新型城镇化要改变过去外延式扩张模式，走内部调整和空间布局合理之路，实现产城融合。

如何提高城市可持续发展能力？住建部副部长齐骥表示，《规划》中特别提出了“四线控制”。四线中，绿线指的是保证绿化，蓝线指的是保证水源，紫线指的是保护文物，凡是纳入黄线控制内的城市基础设施，要严格跟城市的居住区、行政区分离。

新型城镇化是体制变革过程

“城镇化过程实质是体制变革过程，二者是同时进行的。主要涉及人口、土地、投融资等体制变革。”乔润令表示，《规划》中明确试点先行，分类进行。每个省选几个试点，边试边总结经验。这种分类试点的方式符合科学决策思路。

探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，是《规划》中土地制度管理机制创新的亮点。

乔润令告诉记者，很多农民不愿进城，是因为不想用城市户口换农村以土地为中心的财产权利。这部分土地制度将来如何变革，如何流转，是土地制度改革非常重要的方面。

最令人关注的是，新型城镇化建设的资金从哪里来？

财政部副部长刘昆表示，要加快财税体制和投融资机制改革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化可持续的资金保障机制。

“一是加大地方政府债券支持城镇化建设力度，依法赋予地方政府适度举债权限；二是推广使用政府与社会资本合作模式；三是加强地方政府融资平台公司管理，防范和化解财政金融风险。”刘昆说。

乔润令表示，以往城市投融资靠的是卖地收入，这是不可持续的。而且，以地生财还导致高房价。下一步要突出市场配置资源，政府主导，但更多发挥市场机制作用。