新型城镇化面临诸多新难题新挑战

文眼

3月16日，国家2014至2020年新型城镇化规划发布。规划全文三万多字，看了之后感觉有点“硬”，“硬”在比较侧重静态的社会经济指标。这可能是做规划的标准作业方式，无可置喙。但是，新型城镇化规划与一般的经济社会规划不同，它涉及一个社会的文明形态的变化。从经济层面到社会层面再到文化层面乃至自然环境，它是一个动态的、复杂的系统，不仅要关注静态的、有形的那一部分，更要关注动态的、无形的那一部分。

尤其在一个人口占全球六分之一强的国家，推行这样一个涉及人口数以亿计的规划，其复杂性和影响面是可以想像的。而从历史纬度看，在全球城市化率已经超过50%的背景下，在经济全球化积累的问题还没有找到出路的情况下，推行这样一个要管未来6年的规划，其工作难度也是可以想像的。也许，现在规划的推出只是一个开头，更多更细致的问题还有待进一步深入探讨。

——亚夫

■我国城镇化具有鲜明特点：一是我国工业化程度高于世界水平，而城镇化率低于世界平均水平；二是我国城镇化发轫于低要素价格而非技术革新，农民工与城镇在岗职工收入存在“断崖”；三是农民工所抚养的人口大量滞留在农村，我国城镇化率远远没有达到理想水平。

■我国城镇化面临的新挑战：一是我国即将进入后工业化阶段，产业开始向国外转移，城镇化动力已经变迁；二是总就业人口出现“拐点”，城镇化非劳动力人口负担沉重；三是资产价格高企与居民平均收入脱节，大学生、农民工市民化发展被延缓；四是城镇化面临新老非户籍人口市民化双重任务，财政资金压力更加明显；五是新型城镇化要求加快城市转型，与亟须城镇化的人口素质存在脱节。

■新型城镇化应坚持的原则：一是在改革思维上有别于以前的思路，应更关注于保护弱势群体的利益；二是新型城镇化的根本动力应来自技术创新和组织管理革新，在于经济发展和知识外溢；三是按市场规律推进稳步城镇化，促进新型城镇化走上良性发展道路。

■新型城镇化的策略与路径：一是破除形成收入断崖的制度因素，逐步提高农民工和从事农业人员的收入，消除收入分配中的“断崖”，平衡各阶层的收入水平；二是重新调整收入分配格局，“控制高收入、调节中收入、提高低收入”，使收入分配向低收入阶层倾斜，逐步破除制度性障碍；三是用转移收入的办法补贴中低收入人群，如建设保障性住房分配给农民工或低收入人群居住。

□李海辉

历时3年，由国家发改委会同公安部、财政部、国土部等14部门编制的《国家新型城镇化规划（2014—2020）》（下称《规划》）于2014年3月16日正式亮相。它提出了“一条主线、四大任务、五项改革”的新型城镇化之路。

“一条主线”即走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。“四大任务”是有序推进农业转移人口市民化，优化城镇化布局和形态，提高城市可持续发展能力，推动城乡发展一体化。“五项改革”是统筹推进人口管理、土地管理、资金保障、城镇住房、生态环保等制度改革，完善城镇化发展体制机制。《规划》出台，表明新型城镇化已经整装待发。新型城镇化面临哪些难题和挑战呢？如何破解这些难题呢？

我国城镇化基本状况与特点

我国城镇化发展主要基于两个群体：一个是大中专毕业生，一个是农民工群体，未来城镇化也主要从这两方面着手推进。对大专中毕业生来说，市民化过程和就业相关，但未来可能因户籍等制度改革而改变。农民工群体在生活方式上很难融入市民生活，存在巨大的迁徙群体和农村留滞群体，从而使我国城镇化具有鲜明的特点。

1.我国工业化程度高于世界水平，而城镇化率低于世界平均水平

国家统计局数据显示：从1978年到2012年，我国城镇常住人口从1.72亿人增加到7.12亿人，常住人口城镇化率从17.92%提升到52.6%，年均提升1个百分点。从该数据看，中国城镇化建设已经达到世界平均水平，但是在城镇常住人口中，全国人户分离的人口为2.79亿人，其中流动人口为2.36亿人，包含了从农村到城市打工的1.63亿农民工。根据国家统计局数据，如果按城镇户籍人口计算，我国城镇化率约为34.6%，比常住人口城镇化率低19.4个百分点。

根据发达国家经验，其现代意义上的城市化发端于工业大革命，技术革新带来的生产力的提高使城市产生了集聚效应而逐步发展的。通常而言，城镇化与产业化特别是工业化密切相关，城镇化进度决定于工业化程度。在技术革新带动城镇化的情况下，城市原有居民与新增居民不存在工资待遇的差距，一个城市的劳动者收入随着劳动复杂程度的降低而减少，但总体差距较小，收入分配曲线较为平滑，城镇化能够追随工业化发展。

2012年世界工业产值占国民总产值的26%，世界平均城镇化率约为50%，城镇化率领先于工业化率24个百分点。而我国工业化率和城镇化率的差距刚好相反，2012年我国工业产值占国民生产总值的47%，比世界平均水平高出21个百分点，但常住人口城镇化率仅与世界平均水平相当。

2.我国城镇化发轫于低要素价格而非技术革新，农民工与城镇在岗职工收入存在“断崖”

我国为了加快工业化步伐，采取了出口导向型的经济发展战略，以低廉的土地价格、劳动力价格等要素价格吸引外资和技术流入中国，承接了由发达国家转移而来的制造业，从而促进了我国向制造业为主导的经济形态的快速转变。在这一背景下，农民工长期处于低收入状态，形成了城市正式在岗职工工资与农民工工资的断崖性差距。在工业化发展初期即是城镇居民从业人员也在压抑状态，近些年才赶上外资企业员工，造成了我国城镇化率严重滞后于工业化发展。

据国家统计局数据，2012年我国外出农民工月均收入2290元，比当年城镇在岗职工员工平均工资低2000多元。在这种情况下，农民工所抚养的人口不得不滞留在了农村。由于技术与管理的学习效应，我国国有企业等经济体城镇在岗人员与外资企业从业人员收入差距逐步消失。但是由于户籍、养老、保险、住房、教育等制度的存在，形成了城市户籍居民的福利“围墙”，保护了户籍居民的福利待遇，而将农民工排除在外，加上工资收入分配上的差距，农民工与城市户籍居民的收入“断崖”持续，没有因“学习效应”而缩小。农民工在养老、医疗、住房、教育等多方面难以享受城市福利，农民工市民化生活仍任重道远。

3.农民工所抚养的人口大量滞留在农村，我国城镇化率远远没有达到理想水平

2012年我国农民工总规模约为2.63亿人，包括1.63亿到城市打工的农民工和0.97亿农民工在本地务工。根据经济学工资理论，这部分农民工所抚养的父母、配偶和子女，也应当计算在内。考虑到部分农民工夫妻双方均处于打工状态，按人均抚养1人计算（由于农民家庭多数有两个以上子女，即使不考虑需要赡养的父母，这一假设也不会高估需赡养的人口），那么我国居住生活在城镇人口不仅应当包含农民工自身，还应当包括其所抚养的人口，由此可以推算我国理想的城镇化率约为72%。这一城镇化率也和我国工业化进程相匹配。

在我国城镇化过程中，尽管农民工生活和就业在城市区域，但是绝大多数农民工的工资收入不足以支撑他们享受城市居民的生活状态，更不可能支撑其家庭（所抚养的人口）在城市生活， 形成我国特有的农民工逢年过节的大迁徙现象，以及所抚养人口的长期滞留农村。同时，由于农业生产力提高提供了劳动力剩余，农民工收入与农业收入“断崖”支持农民工体系不断发展。农村改革和工业发展极大提升了农业的产出，农业生产力提高释放了巨大的劳动力，为现代产业发展提供了充足的劳动力剩余。

我国农民工和大学毕业生增加是我国经济的持续发展所引致。改革开放以后，农民工群体迅速发展壮大，促进了我国城镇常住人口的快速扩张，常住城镇化速度远远超过美国0.3-0.5%的发展水平。尽管农民工与户籍城市居民存在收入“断崖”，但与农业从业相比要高出许多。在这种情况下，农民愿意外出打工，从而支持农民工群体不断发展壮大。

我国城镇化面临新形势和新挑战

我国经济保持了三十年多年的高速增长，经济结构调整和产业转型升级的要求日益强烈，对和谐社会、资源友好、环境友好的发展要求逐步提高，对社会收入分配、资源要素价格、社会政治管理体制等方面的改革呼声日渐高涨。城镇是现代文明发展的主要载体和生活方式，推进城镇化是必然之路。但是在推进城镇化过程中，将面临诸多难题和考验：

1.我国即将进入后工业化阶段，产业开始向国外转移，城镇化动力已经变迁

部分学者所估算我国已经达到70%-75%的工业化率，2014年以后我国即将进入后工业化阶段，工业化带动城镇化的动力已经不复存在。根据英国经济学人智库(EIU)的数据，2000-2011年中国的劳动力成本大幅增长近四倍，单位小时劳动成本由2000年的0.6美元增加至20l1年的2.9美元。

与东南亚国家相比，中国劳动力成本已由10年前的偏低转变为偏高，相当于泰国的1.5倍、菲律宾的2.5倍、印尼的3.5倍。劳动力价格比较优势弱化，促使一般加工制造业向综合成本低的内陆地区或周边国家转移。我国城镇化的低工资优势快速缩减，城镇化动力正在转变为服务业、信息业等高端行业。

2.我国总就业人口出现“拐点”，城镇化非劳动力人口负担沉重

2010年11月，我国进行了第六次人口普查。“六普”数据显示，中国内地总人口为13.4亿人，与“五普”时期相比，十年增加7390万人，年均人口增长739万人，比“十一五”规划年均增长1000万人少261万人。城镇人口比重上升13.46个百分点，年均增长2065万人，年均增长1.35%，比预计1%的城镇化进程提高0.35个百分点。

总人口增长速度持续明显下降，在这种情况下，我国就业人口增速从2005年开始快速放缓，近年来几乎保持零增长水平。假设今后五年我国城镇人口仍按年均2000万人口增长，根据近年新增城镇就业人口估计约1200万人为劳动力人口，包括700万大中专毕业生和500万新增农民工。其余城镇所增加的800万人口均为被抚养人口，可见新型城镇化面临的人口负担比率远高于我国总人口的抚养比率。

3.资产价格高企与居民平均收入脱节，大学生、农民工市民化发展被延缓

近年来，随着市场经济发展，要素价格、资源价格以及资产价格不断向市场定价回归，劳动力价格也倾向于市场化定价。在这一过程中，以房地产为代表的资产价格迅猛上涨，远远脱离了城镇居民收入水平。据有关学者计量，我国平均房价收入比在20-30倍之间，这样的房价水平远超出了新增就业人口或新增城镇人口的支付能力。

另外，受国内物流成本较高、通货膨胀等因素影响，我国居民生活成本不断提升，对我国就业增长形成双向压力。这不仅影响农民工的市民化进程，甚至影响到了大学毕业生的就业乃至市民化进程，因而破除城镇化阻力的要求也日益强烈。

4.城镇化面临新老非户籍人口市民化双重任务，财政资金压力更加明显

今后的城镇化主要从两部分人口市民化入手，一部分是非户籍常住人口，主要是农民工及其家属的市民化问题；另一部分是新增城镇居民的市民化问题。

2013年我国城镇非户籍常住人口接近3亿人，其中农民工为2.6万人，农民工中在城镇购房的人数占比仅为0.6%，在城市独自租赁居住的占比为13.5%，合租居住的为19.7%，合计33.8%。其他农民工基本居住在单位集体宿舍、单位工棚和经营场所。这就是说明这部分人口市民化的保障居住需求十分巨大，按一半家庭需要保障住房计算，至少需要1.3亿套保障住房。如果10年消化这部分人口的住房保障，每年需要1300万套。扣除城镇自然增长人口，新增城镇人口按80%需要住房需求计算，每年至少需要600万套住房，其中很大一部分需要保障居住。新型城镇化仅住房保障一项，每年大约需要3万亿元的财政资金投入。更不要说交通道路、养老医疗、文化娱乐等基础设施建设的资金需求了。

5.新型城镇化要求加快城市转型，与亟须城镇化的人口素质存在脱节

一方面，根据发达国家的城市化历程，工业化后期的城镇化动力将从制造业转向房地产租赁业、专业服务业以及金融保险业等行业，对高素质人员需求量会逐步增加。另一方面，我国经济转型赶上了智能和互联网时代，高学历、高技术、高附加值的中等技术岗位同样面临严重的挑战。比如通常认为医生是技术含量高的职业，很难被取代，但是由于医疗设备技术的发展，机器的诊断正在替代经验丰富的医生。

制造业的流程化、分工精细化、智能化等管理，一般专业服务业也许会被智能技术所取代。这种人员需求和我国新增城镇就业人口结构严重脱节，我国新增城镇人口特别是农民工多处在低端，而大中专毕业生也难以达到对高素质人才的要求，毋庸讳言新型城镇化人口素质和供给结构存在严重的“素质裂痕”。

新型城镇化目标和路径何在

面对我国城镇化现状和问题，新一届中央政府提出了新型城镇化发展之路，旨在解决新形势下的新挑战。其全局性目标当然是促进社会向公平正义和稳定和谐发展，其次的目标是促进未来社会经济的发展，也要有利于市场经济的发展和建设。

1.新型城镇化原则

一是在改革思维上有别于以前的思路，应更关注于保护弱势群体的利益。当前，房地产占据了我国居民财富的绝大部分，推进城镇化必然涉及农村土地、房屋等财产的流转问题。在房地产流转过程中，要切实保护好弱势群体，防止其财富流失或被剥夺，从而保护社会经济的有序转型。

二是新型城镇化的根本动力应来自技术创新和组织管理革新，在于经济发展和知识外溢。提高从业人员的工资要建立在经济效益的基础之上，否则我国经济国际竞争力将会面临巨大的损失。因而，加大科研投入，优化专业人员的激励机制，改革人才晋升和薪酬体制，是激发创新的必然途径。这也是弥补新型城镇化素质“裂痕”有效途径。

三是按市场规律推进稳步城镇化，促进新型城镇化走上良性发展道路。从美国经验看，现代城市化的主要动力先后来自工业化、专业服务业和全球化带来的净移民，是随经济发展和技术革新自然而然发生的变化，遵循了市场原则和规律，尽管在有些时期也表现出了一些城市病，但最终基本走上了良性发展的道路。我国城镇化也应当遵循市场原则和规律，根据产业发展和变迁实现新城镇化建设，以走上良性发展道路。

2.新型城镇化的着力点

一是收入分配市场化改革是基础。以前的改革是沿着“做大蛋糕，利益分配”的原则推进。在分配中，为了换取改革的推进，往往向权利持有者输送更大的利益换取，其结果造成收入分配曲线斜率更大。2000年国家统计局公布基尼系数已经超过0.4，有学者估计2013年我国基尼系数可能超过0.5。收入水平是市民化的经济基础，新型城镇化对收入分配差距的调节应该是重中之重。其目的在于缩小收入差距，从而消除收入“断崖”，以形成较为平坦的新收入分配曲线。

二是加强对非户籍常住人口财政转移支付。这部分常住人口长期处于低工资状态，为城市经济发展做出了重大牺牲和贡献，新型城镇化正是反补这部分人口的历史机遇，也是道义层面和经济建设层面所要求的。提高非户籍常住人口的收入是城镇化的根本路径，其方法包括增加对其转移支付和提高工资水平，但工资水平受制于生产效率和外部竞争力。在实施层面具体可包括加大保障性住房建设、扩大“三险一金”的覆盖面、加大养老医疗等配套服务设施建设。

三是有序推进配套制度改革，平衡四大改革任务。新型城镇化的配套改革包括户籍制度、土地制度、保障房、生态环保、文化传承等制度改革。随着改革的逐步推进，新增大学毕业生和农民工的市民化将处在同一个起跑线上，因而在新型城镇化进程中应当将其一并考虑。但是我国城镇化所积累的问题仍“冰冻三尺，非一日之寒”，当然也非短时间内能够解决的。《规划》时间期限为2014-2020年，在这一时间段中，如何有序进行制度改革仍需进一步细化和效果推算。

3.新型城镇化的策略与路径

为实现消除收入“断崖”，调整分配不公，推进新增就业人口和农民工的市民化的新型城镇化目标，中央政府出台了系统性、全局性的城镇化规划。在整体推进、系统安排新型城镇化措施的同时，也应当给予地方政府灵活安排，具体形势采取具体的路径和策略。

一是破除形成收入断崖的制度性因素，逐步提高农民工收入和从事农业人员的收入，消除收入分配中的“断崖”，平衡各阶层的收入水平。这一条路径在于先打破制度性因素，包括户口管理制度、土地制度、用工制度以及住房制度等，是一次性地解决制度性问题。针对制度障碍开刀，是治本之策，但是对收入分配的调整可能起不到立竿见影的作用。比较适合资源、社会和环境尚有较充裕的中小城镇，因为他们没有控制城镇人口过速增长的压力，并且解决这些制度性障碍是迟早的事情。并且其收入分配差距可能并没有大城镇那样巨大，其收入调节压力也相对较小，制度改革可先行推进。

二是重新调整收入分配格局，“控制高收入、调节中收入、提高低收入”，使收入分配向低收入阶层倾斜，逐步破除制度性障碍。这条路径属于逐步推进型，但是可以利用政策力量来制衡收入分配差距的扩大，并有意识地缩小收入分配差距。其弊端也清晰可见，即由于既得利益集团的力量过于强大，政府没有足够的意志、力量和手段去制约收入分配差距的扩大。当然，如果政府有足够的意志力对收入分配进行调节，也可能会见到一定的成效。这条路径适合中等城市的过渡期安排，可适当辅助划拨土地、加强城市管理等措施，推进新型城镇化进程。

三是用转移收入的办法补贴中低收入人群，比如建设保障性住房分配给农民工或低收入人群居住。这条路径是加快回补农民工和新增城镇就业人员，加快非户籍城镇常住人口向市民的发展。适合拥有规模巨大的非户籍常住人口、财政实力雄厚的大城镇。这些大城镇有足够的财政实力进行转移支付，加快保障房建设等，但需综合考虑该城市的资源环境和基础设施的承载能力。因而同时应当配合使用房价、税收等市场手段调节城市人口，并推进土地制度、户籍制度等改革，方便退休老人自主选择养老、生活的地方，进而实现新老城镇居民的交替。

（作者供职于金融管理部门，文章系个人观点）