拉美外交，在变化与调整中

孙洪波

《 人民日报 》（ 2014年05月15日 23 版）

图①：2013年,南美洲第七次常规磋商会议在苏里南举行。

图②：联大投票场景。拉美多国在联合国的投票一致性趋高，而与美国的一致性低于30%。

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美国在拉美的影响力下降，但美拉关系的基本面没有发生根本性改变。美国国务卿克里虽然宣布了“门罗主义”的终结，但这不过是美国调低霸权姿态的表现，并不会对美拉关系产生实质性影响，美拉关系处于动态调整中。同时，随着地区内的地缘政治发生变化，拉美与区外新兴大国的关系也呈现新的态势

美国在西半球霸权的确立是美国实力处于上升的历史时期，同时也是排挤西班牙、英国等欧洲霸权在拉美的历史过程。冷战期间，美苏在拉美激烈争夺

自1823年美国总统门罗提出“美洲是美洲人的美洲”，即“美洲是美国人的美洲”的“门罗宣言”起，美国历届政府对拉美的基本方针和政策都是干涉、扩张和称霸。与此同时，美国也会根据实力变化、全球战略调整需要以及拉美的现实，灵活调整与拉美的关系。

在“门罗宣言”出台后相当长的一段时间内，美国因羽翼未丰、国力有限，没有能力对拉美大举扩张。19世纪末20世纪初，随着美国发展成为一个商业化、工业化强国，最终成为金融霸权，与欧洲国家尤其英国在拉美展开了竞争。遏制欧洲的商业和资本渗透到拉美，成为美国的主要政策目标之一。

美国在西半球霸权的确立是美国实力处于上升的历史时期，同时也是排挤西班牙、英国等欧洲霸权在拉美的历史过程。1890年—1900年，美国赢得了美西战争，并以军事胁迫调停调解了委内瑞拉与英国的边界争端，标志着美国在拉美霸权地位的确立。美国在拉美霸权确立的过程，是美国在拉美领土扩张、扩大经济利益以及对拉美强势干涉的过程。

此后，无论是美国对拉美的“大棒政策”，还是“金元外交”“睦邻政策”，其目的都是极力维护在拉美的霸权，以政治、军事、经济等不同手段干涉拉美内部事务，以巩固和扩大在拉美的经济利益。

二战后至上世纪50年代末是美国在拉美称霸的鼎盛时期。美国在政治、经济、军事和文化等各方面对拉美进行全面扩张，在西半球构建以拉美国家为主体的、符合美国称霸全球目标的政治军事集团。1959年，古巴革命的胜利对美国在拉美霸权地位构成挑战，1962年的古巴导弹危机使美国在“后院”面临与苏联直接对抗的危险。

冷战期间，美国对拉美关系变化主要是考虑到美苏争霸的需要，特别是美国与苏联的实力变化，影响了美国的拉美战略。从上世纪60年代起至80年代初，随着苏联影响力上升，美国对拉美的重大战略是遏制苏联在拉美的扩张。尼克松政府对拉美采取“低姿态”政策，强调同拉美国家建立一种“少指手画脚，多倾听意见”的“更加成熟的伙伴关系”。里根总统执政期间，力图扭转美国在西半球霸权衰落的局面，把遏制苏联在美国“后院”的扩张作为对拉美政策的优先目标，对中美洲和加勒比地区采取军事和政治并用的“低烈度战争”战略。

随着全球治理变革加速，美国在西半球、全球层面上都遇到了来自拉美的挑战，拉美国家和美国在联合国的投票一致性降低

冷战结束后，因苏联解体，美国在拉美的战略威胁消失。为应对来自欧盟和亚太经济圈的竞争压力，美国提出建立美洲自由贸易区的战略构想，试图拉拢拉美组成一个以美国为主导的强大的美洲经济集团。因巴西、阿根廷等南美国家的抵制、反对，2005年，美洲自由贸易区战略落空。尽管如此，美国通过自由贸易区战略建立国际规则体系的努力还是有所斩获——建立了北美自由贸易区，并与11个拉美国家签署了自由贸易协定。

“9·11”之后，美国小布什政府一直忙于反恐，为阿富汗战争和伊拉克战争所困扰，无暇顾及拉美。同时，由于拉美左派的崛起，美拉之间政治交恶不断，紧张关系一直没有得到缓解。

奥巴马总统上台后，虽然积极表示要改善美拉关系，强调与拉美的平等伙伴关系，但因受国际金融危机影响，对拉美的投入相当有限。因此，奥巴马政府在很大程度上延续了小布什政府的拉美政策。美国对拉美在自由贸易、禁毒、移民、打击有组织犯罪等方面，并未完全实现预期政策目标。美国也未能制定出符合拉美利益期望的政策倡议，仍旧一味看重民主、人权等政治议题，而拉美的首要关切则是经济发展、外贸增长、外资流入及扩大就业等切实的经济利益。当前美拉之间新旧问题相互交织，且在全球战略格局持续变化背景下，美国在拉美面临的挑战日益增多。

随着全球治理变革加速，美国与拉美国家关系的变化走出了传统的西半球格局，美国在西半球、全球层面上都遇到了来自拉美的挑战。

今年3月27日，联合国召开全体会议审议乌克兰问题，并就乌克兰等国起草的一份题为“乌克兰的领土完整”的决议草案进行投票表决。拉美国家中，阿根廷与巴西、巴拉圭、乌拉圭等投了弃权票，委内瑞拉则投了反对票。媒体普遍认为，拉美诸国的表决间接利好俄罗斯。

据美国国务院统计分析，2002年—2012年，墨西哥、秘鲁、智利、哥伦比亚等国在联合国关键议题上的投票一致性超过了50%，而委内瑞拉、巴西等与美国在联合国投票的一致性低于30%。据2013年4月美国国务院发布的报告，从2012年涉及古巴、巴勒斯坦、伊朗等八项重要议案在联合国的投票看，拉美与美国的投票一致性仅为32.1%。

美国一直把拉美视为自己传统的势力范围和称霸世界的战略后方，如今遇到挑战，需要在拉美地区的政治、外交和经济等多方面“加力”。然而，仔细审视便会发现，美国对拉美政策有其独特“传统”：一是美国在拉美地区的存在始终具有强势干涉和对“后院”重视不够的两面性；二是美国对拉美政策主要与应对外部力量进入拉美的动机密切相关。一旦区域外大国进入拉美，使美国确信对其在西半球的利益构成挑战和威胁，美国对拉美外交就会被激活，且呈现活跃态势。

经济持续发展增强了拉美国家独立解决本国及地区问题的自信，在美国主导的西半球体系中，拉美国家呈现出更大的自主性和独立性

新世纪以来，为应对美国与拉美国家关系的变化，拉美国家逐渐呈现出更大的自主性和独立性。在政治上，拉美国家极力抵制美国的控制、干涉，并转向加强内部团结，解决本地区内部分歧；在全球和地区议题上，绝大多数拉美国家不再一味附和、顺应美国的政策倡议，而是坚持符合本地区现实情况和利益的政策立场。

早在2003年，墨西哥、智利等多数拉美国家反对美国对伊拉克动武，就让美国大为难堪。近年来，在利比亚、叙利亚、伊朗、巴勒斯坦等国的问题上，美国在拉美也面临着新的外交压力。2013年，美国“棱镜门”窃听事件被曝光后，不仅激化了美国与拉美左派的矛盾，也伤害了美国与哥伦比亚、智利和巴西的关系。委内瑞拉、玻利维亚、尼加拉瓜三国一度宣布要为斯诺登提供政治避难，让美国在与俄罗斯的外交博弈中陷入困境。

就拉美地区内的热点问题而言，拉美的重大转变是强调地区内部团结、协商解决问题，拒绝美国的插手、干预。今年2月份以来，针对委内瑞拉国内紧张的政治、社会形势，马杜罗政府挫败了美国借美洲国家组织干涉的可能，并向南美洲国家联盟请求帮助，实现国内的和平对话。在2008年的南美外交危机、2009年的洪都拉斯军事政变、2012年的巴拉圭前总统卢戈被该国议会罢免等诸多事件上，拉美国家加强内部的协调团结，与美国的立场针锋相对。

拉美国家对美国的独立性、自主性增强，主要源于拉美对美国的依赖性在下降，无论是在政治方面，还是在经济方面都是如此。由于经济上的持续发展，拉美国家有信心解决地区内部或本国问题，而且在外交、经贸方面，拉美国家也都已实现了多元化。这些变化带来的直接结果是降低了拉美对美国的依赖。

经济上，随着世界经济增长重心由欧美发达国家向亚太地区转移，拉美对外贸易格局悄然发生变化，亚洲和拉美地区内部占拉美对外贸易的比重均显著上升。尽管美国还能保持拉美第一大贸易伙伴地位，但美国在拉美的对外贸易格局中的地位在下降。据联合国拉美经委会预测，2010年—2020年，美国占拉美对外出口比重将由60%下降到33%，占拉美进口比重将由50%下降到26%。

美国虽然是拉美的重要直接投资来源国，但占拉美吸引外国直接投资的比重变化不大。据联合国拉美经委会统计，2007年—2012年，美国占拉美吸引的外国直接投资比重由22%上升到了24%，仅上升了两个百分点。与此同时，拉美占美国对外直接投资的比重并不突出，且投资对象国高度集中。据美国商务部统计，截至2012年底，美国对拉美直接投资存量约3100亿美元，仅占美国对外直接投资的4%，墨西哥和巴西两国占到美国对拉美直接投资的比重高达近60%。

政治上，拉美出现的左派执政周期，使拉美在政治、外交、贸易、一体化、安全等领域，出现了一股“脱美”热潮。特别是在人权、民主、贸易、移民、禁毒、反恐等议题上，拉美左派与美国的分歧越来越大。

同时，也要看到，拉美各国对美国政策也存在不少差异，拉美太平洋沿岸国家多数属于右派和中左派，外交较为务实，在政治上不会“脱美”太远。以墨西哥、智利、秘鲁和哥伦比亚为代表的拉美太平洋联盟国家，对美关系友好，被美国视为在拉美的盟友。尽管如此，这些国家实际上也是遵循了相当程度上的独立、务实外交，也从未完全听从美国的“指挥棒”。

巴西作为拉美地区和全球新兴大国的崛起，对美国在南美的影响力构成了新的挑战。尽管巴西被美国视为对拉美外交的重点之一，但美巴关系发展并不顺利。2013年10月，巴西总统罗塞夫取消访美，美巴关系再次遭遇波折。巴西自视南美的领导者，不愿看到美国对拉美政治或安全领域的干涉。可见，巴西与美国保持距离，以及其他拉美国家对巴西外交的借重，都降低了拉美对美国的依赖。

在探索新的地区治理机制上，拉美逐渐排除美国因素的影响。过去几年里，拉美成立了多个新的一体化机制，反映了拉美的独立性以及地区内合作的增强。美洲玻利瓦尔联盟、南美洲国家联盟、拉共体等拉美地区一体化组织，具有与美国分庭抗礼的政治影响。拉美国家以团结寻求更大的力量，抵制美国的控制、干涉。

2008年成立的南美洲国家联盟在解决南美国家内部政治分歧以及南美国家之间的纠纷上，发挥了重要作用，成为解决地区争端的重要平台，成功协调解决了2008年委内瑞拉与哥伦比亚紧张的外交关系、2008年的玻利维亚国内暴力事件、2010年的厄瓜多尔政治危机。

2011年12月，拉美及加勒比国家共同体成立，把美国和加拿大排除在外。在某种程度上，拉共体的成立将削弱美洲国家组织的影响。美洲国家组织历史上曾是美国干涉拉美事务、分裂拉美的重要渠道，如今拉美国家在政治上表现团结，转向寻求地区内部机制化解分歧，试图摆脱美国以美洲国家组织为平台对拉美的干涉。

随着世界经济增长重心的变化，拉美日益重视与新兴市场国家发展在全球和地区层面上的战略伙伴关系，其国际地位和影响力不断上升

近10多年来，拉美在国际舞台上表现活跃，无论是从经济增长表现看，还是从对全球政治的参与看，拉美的国际地位不断提高，发展的自生性和外交的自主性显著增强。拉美与当今国际格局变化高度关联，拉美在发展与区外新兴大国的关系上表现出了新态势。

拉美国家在寻求地区内部团结的同时，正走出美国传统霸权主导下的西半球体系，谋求发展与其他地区，特别是新兴大国的关系。拉美属于新兴经济体和新兴政治力量较为密集的地区，拉美国家在探索本国发展道路、地区一体化模式以及积极参与全球治理变革等方面，都能对国际格局变化产生不可低估的影响。

从经贸关系看，在过去的十多年里，全球经济增长重心向新兴市场国家转移，所产生的一个结果就是，美欧作为拉美国家传统出口对象，对拉美的产品需求疲软，而新兴市场国家对拉美的初级产品出口保持了旺盛需求。据美洲开发银行报告，2000年—2012年，拉美对欧美发达国家出口比重由79.18%下降到64.41%，对新兴市场国家出口比重由20.82%上升到了35.59%。

鉴于世界增长重心的变化，拉美日益重视与中国等新兴市场国家发展在全球和地区层面上的战略伙伴关系。拉美的地缘经济走向已呈多元化，特别是向亚太地区倾斜，看重与中国、印度等国发展经贸合作的潜力。据联合国拉美经委会预测，2020年，美国、中国和欧盟将分别占拉美对外出口的33%、16%和13%；美国、中国和欧盟将分别占拉美进口的26%、19%和14%。

尽管拉美不是影响国际格局变化的战略中心地带，但其不断上升的国际地位和影响力对国际格局多极化产生了积极推动作用。鉴于美国实力不如以前，美拉之间的政治分歧以及美国的政策未能符合拉美的利益诉求，拉美必将突破由美国主导的西半球的地缘政治经济界限，而在全球范围内建立、发展多元化的政治经济伙伴关系。

拉美国家特别看重亚太地区，积极发展与中国、印度、俄罗斯、日本、韩国等国的关系。拉美普遍重视中国，无论是寻求扩大经贸合作的经济利益，还是实现多元化外交的战略借重，发展对华关系已成为拉美的地区性共识。中国也是一直从战略高度和长远角度看待、发展与拉美的全面合作伙伴关系。

中国被拉美视为对外经贸合作多元化的重要战略伙伴，中国的市场规模、投资能力及科技实力对拉美很有吸引力。中国已成为拉美第二大贸易伙伴，当前中拉经贸合作由贸易主导逐步转向贸易和投资并重，截至2013年底，中国对拉美的非金融类直接投资存量约830多亿美元。

拉美把中国的发展看作本地区的发展机遇，对中国的深化改革怀有期待，特别是认为中国未来的增长、发展具有更强的可持续性。联合国拉美经委会对未来中拉经贸合作的判断是，拉中都是当前世界经济重要的增长极，鉴于世界增长重心变化，拉美与中国应更加关注在全球和地区层面上的战略伙伴关系，强调包含贸易、直接投资和合作在内的南南合作关系；拉中关系的发展已达到充分成熟的水平，且朝着建立共同利益联盟的“质变”跃升。

拉美与日本在制造业、通信、汽车、农业等领域保持了良好合作。拉共体积极推动与日本的关系，以期构建日拉高层对话框架。

自2006年以来，拉美与俄罗斯的外交互动也十分频繁，俄罗斯不断扩大与拉美的政治、军事、经贸合作，俄罗斯在西半球的影响力逐渐回升。俄罗斯重返拉美的外交举动，提升了拉美在国际格局中的政治地位。对拉美国家而言，俄罗斯重返拉美，有利于其对外关系的多元化，对美国有一定的制衡作用。近年来，古巴、阿根廷、玻利维亚等拉美国家领导人也频繁访问俄罗斯，拉美与俄罗斯的外交互动日趋增强。

拉美与印度的关系处于上升态势，高层互访频繁，经贸合作规模不断扩大，特别是巴西与印度关系的全球性影响不容忽视。2012年8月，拉共体“三驾马车”与印度举行首次对话，提出建立战略伙伴关系、成立能源合作论坛等多项新政策倡议。2013年10月，巴西与印度举行了第六次高级委员会会议，加强双方在能源、矿业、汽车、医药、通信等领域合作。印度与委内瑞拉、秘鲁的能源、矿业合作都取得了很大进展。

此外，拉美国家还积极参与国际组织，推动全球治理变革。除全球性多边组织外，拉美许多国家还参与了不结盟运动、七十七国集团等第三世界组织。2014年，玻利维亚成为七十七国集团轮值主席国。可以预见，无论是在实现经济发展利益方面，还是就气候变化、环境保护、国际金融体系改革等多边议题展开的博弈中，拉美都将是塑造国际政治经济格局多极化的一支重要力量。

（作者单位为中国社会科学院拉丁美洲研究所）

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