新型城镇化的基础设施投资机会与融资模式创新

杨萍

本报记者耿雁冰

实习记者张梦洁北京报道

《国家新型城镇化规划》（以下简称“规划”）中明确提出了基础设施建设的任务和目标。基础设施领域公私合作发展，世界各国都在推进。PPP（公私合作伙伴关系）在中国有近30年的发展历史。但现在看来，在新的环境下，其发展机遇与挑战何在？在清华大学举办的“新型城镇化与可持续发展高层论坛”上，发改委投资所副所长杨萍给出了答案。

基础设施投资机会

杨萍表示，关于新型城镇化基础设施，规划提出了6大方面的发展指标：百万人口以上城市，城市公共交通占机动化出行的比例，要从2012年的45%提高到60%；城镇公共供水普及率，要从目前的81.7%左右提高到90%的水平；城市污水处理率从目前的87.3%进一步提高到95%的水平；城市生活垃圾的无害化处理率，也要从今天的84.8%达到95%；城市家庭宽带接入能力，从现在的4Mbps的水平提高到50Mbps以上；城市社区综合服务设施的覆盖率，从目前的72.5%到实现全覆盖。

杨萍指出，根据不同类型的城市提出的基础设施发展的方向和任务，将城市分为三类：中心城市、中小城市和小城镇。虽然说大中小三类城市，可能在经济发展增长速度或总体规模有差异，但在基本公共服务的均等上，趋于一致，因此三类城市分类规划。

中心城市在经济上的定位主要是增强附设带动功能，对应的基础设施发展方向和要求，体现在加强与周边城镇基础设施连接和公共服务的共享方面，建设一小时交通圈；中小城市经济发展在规划中的定位是要加快发展，加强市政基础设施，以及公共服务设施建设、教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城体现，引导高等学校和职业院校在中小城市布局，优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，增强集聚要素的吸引力。小城镇要根据新型城镇化规划中所提出的发展方向和人类社会进步的实践经验，有重点地发展。

在综合交通运输网络的建设方面，杨萍称，未来综合交通运输网络建设，到2020年还有很大的增长空间。她表示，综合交通运输网络的发展目标是，到2020年普通铁路网覆盖20万以上人口的城市，快速铁路网基本覆盖50万以上人口的城市，普通国道基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口城市，民用航空网络不断扩展，航空服务覆盖全国90%左右的人口。

目标具体细分而言，一方面，在城市群之间完善综合交通运输网络。要依托国家“五纵五横”综合大通道，加强东中部城市群对外交通骨干网络薄弱环节的建设，加快西部城市群对外交通骨干网络建设，最终形成以铁路、高速公路为骨干，以普通国省道为基础，与民航、水路和管道共同组成的连接东西、纵贯南北的综合交通运输网络。

另一方面，在城市群内部，构建在城市群之间大的城市。按照优化结构的要求，在城市群内部，以轨道交通和高速公路为骨干，以普通公路为基础，有效衔接大中小城市和小城镇的多层次的快速交通运输网络，提升东部地区城市群综合交通运输一体化水平，建成以城际铁路，高速公路为主体的快速客运和大能力货运网络，中西部地区城市群要以快速铁路、高速公路建设为主导，形成城市群类快速交通运输网络。

其次，在城市内部，建设以铁路、公路客运站和机场为主的综合运输枢纽，以铁路进一步的提高交通运输的效率。此外，要改善中小城市和小城镇的交通条件，加强中小城市和小城镇与交通干线、交通枢纽城市的连接，加快国省干线公路升级改造，提高中小城市和小城镇公路技术等级，通行能力和铁路覆盖率，改善交通条件和服务水平。

杨萍说，包括绿色城市、智慧城市和人文城市建设，也与基础设施相关。城镇化发展过程中所涉及的基础设施面之广，范围之大。而城镇化的推进，也伴随着城市化率的提升，相应的带来了基础设施的巨大投资需求。

融资模式需创新

“基础设施投资需求（或投资规模），在未来的若干年中，还将占非常高的比重，从短期的经济变革来看，对经济的支撑作用还比较强。”杨萍说。

此前，财政部副部长王保安曾在城镇化投融资PPP模式的培训中说，目前我国城镇化率为53.6%，预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元。“基础设施投资空间巨大，是推进新型城镇化的重要着力点和突破口。”王保安如是说。

目前，由于地方政府财力建设不足，在基础设施融资的来源结构中，呈现出财政资金和银行贷款占比较高、国有土地使用权收入的依赖性强等两大特征。

这种融资结构，既和目前的财政体制相关，也和基础设施部门的公共产品设施相关。具体到细分领域中，比如交通运输仓储邮政业，国家预算内资金占比超过10%，国内贷款高的年份接近45%，低的年份也在30%以上。

国土部发布的2013年国土公报显示，截至2013年底，84个重点城市处于抵押状态的土地，有40万公顷以上，抵押贷款的总额接近8万亿。而与此同时，资源有限性的约束也在增强，资源瓶颈现状为土地城镇化速度远远快于人口城镇化速度的现状敲响了警钟。

另一方面，据审计署公布的数据，已有高达17.9万亿元的地方债务急需化解风险。特别是在最近几年GDP增速开始下降，地方政府债务风险问题，实际上已经浮出水面。“杨萍说。

现阶段，中国经济进入一个新的增长阶段，基础设施的投融资环境也随之发生变化。今年以来，政府财政收入增速明显放缓，对地方政府基础设施能力产生较大的影响。同时，面临可能的土地资产价格重估预期，也会影响到地方政府的融资能力。

“需要在新的环境下有所创新、变革，才能够实现新型城镇化过程中，所提出的基础设施发展任务以及基础设施发展目标。”杨萍分析说。

基础设施现有投融资模式如何改革创新？基础设施投融资体制改革的答案是——PPP模式。

但在实践中，并不是所有的PPP项目都是成功的。在PPP模式中，公共模式和私营机构各有独特的优势，并能够通过合作，实现优势互补。然而，公私营机构在合作过程中，二者的地位、诉求、话语权等并不相同，让私营机构主动投资，并深度参与基础设施长期建设中，在当下可谓挑战和机遇并存。

基础设施未来的发展，需要关注增速变化、资产价格估价变化、融资能力变化，需要加大力度推广使用PPP模式。而财政部今年也会选取一些试点推广PPP模式。

基础设施具有投资规模大，运营周期长的特征，这也对未来合同管理的能力提出更高的要求，因为它包括了建设期、运营期以及其他阶段的风险管控。“不管是私营部门，还是政府，都要适应新的环境、新的变化。双方都要提高对合同的管理能力。”杨萍说。

国内外实践经验表明，并不是所有的项目都适合用PPP的模式来运行。而决定PPP模式能否成功的因素，不仅包括项目的选择，也包括政府的合同管理能力。杨萍说：“可能下一阶段，政府要在能力建设方面加强培训。”

“除了资金问题，还有风险的分配问题。不同的公私合作模式，各个部分承担的风险不同，怎样更合理地认识到自己所承担的责任和所面对的风险，可能对PPP项目更好地运作，会起到很大作用。”她提醒说。（编辑林坤）