城镇化地方目标激进 PPP模式引民资入场

自《国家新型城镇化规划（2014~2020年)》于3月16日出台以来，地方版本的新型城镇化规划也在加紧出台。

6月16日上午，福建省委省政府公布了《福建省新型城镇化规划（2014~2020年)》，提出了到2020年将常住人口城镇化率、户籍人口的城镇化率分别提高到67%、48%的目标。

《中国经营报》记者统计得知，3月16日以来，先后已经有云南、甘肃、江苏、青海、福建等多个省份公布了自己的新型城镇化规划，还有广东、浙江、湖北、河北等多个省份正在加紧编制规划。

目前一个显著的特征就是，地方定下的增长目标普遍高于国家目标。按照《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》，我国常住人口城镇化率将从2013年底的53.7%增长到2020年底的60%，每年提高1.05个百分点；比如青海，提出常住人口城镇化率从2013年的48.5%提升到2020年底的60%，每年需要提高1.92个百分点，远远高于国家目标。

一位城市规划专家在接受记者采访时表示，城镇化自有其发展规律，应该避免我国经济由GDP崇拜转向城镇化率崇拜的倾向。

各省目标高于全国

3月16日发布的《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》确定了两个重要指标，一是我国常住人口城镇化率将从2013年底的53.73%提高到2020年的60%，每年提高1.05个百分点；二是我国的户籍人口城镇化率将从2013年底的36%左右提高到2020年的45%左右，每年提高1.5个百分点。

时隔一个月之后4月15日，全国首个地方版本的城镇化规划——《云南省新型城镇化规划（2014~2020年)》在该省城镇化工作会议上率先亮相。按照该规划，云南常住人口城镇化率将从2013年底的40.48%增长到2020年的50%，每年提高1.59个百分点，户籍人口城镇化率将从2013年底的27.24%增长到38%，每年提高1.79个百分点。

到了5月份，先后又有甘肃、青海、江苏公布各自省份的新型城镇化规划。这三个省份提出的目标是，将常住人口城镇化率分别从40%、48.5%、64.1%提升至50%、60%、72%，每年分别需要提高1.67、1.92、1.32个百分点。

福建省是最新发布新型城镇化规划的省份，其目标是常住人口城镇化率从2013年的60.8%提高到2020年的67%，每年提高1.03个百分点。

由此可见，在上述5个已经出台规划的省份，仅有福建设定的增长速度目标与国家目标相当，其他4个省份都远高于国家目标；其中，青海每年提高1.92个百分点的目标，相当于国家目标的1.8倍。

统计数据显示，1978~2013年间，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点。《国家新型城镇化规划（2014~2020年)》每年提高1.05个百分点的目标正是参照这一统计结果设定的。

对于青海来说，2000~2013年间，该省的常住人口城市镇化率从34.76%增长到48.5%，年均提高1.02个百分点，与国家目标相当；但是在制定2014~2020年规划时，该省制定了年均提高1.92个百分点的目标，显然是相当激进的。

一位城市规划专家在接受本报记者采访时表示，新型城镇化应该避免几个倾向，首先就是由GDP崇拜变为城镇化率崇拜的倾向，城镇化是一个历史过程，没有捷径可走，但有的地方提出“全域城镇化”，有的地方甚至出现了“消灭农村”的极端论调，这都是与城镇化规律相违背的，将造成比GDP崇拜更具破坏性的后果。

该专家表示，还应该避免大拆大建的倾向，目前，推进城镇化的成熟思路应该是产城融合，只有加强产业支撑，才能提供更多就业机会，进城农民才能“有事做、有饭吃”，有的地方只顾“圈地”“盖房子”，不顾产业发展，只能带来更多“空城”“鬼城”。

呼唤民资入场

推进城镇化需要巨量资金，特别是在地方债高企的背景下，城镇化的资金问题更为突出。

据记者了解，几乎是在《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》出台的同时，财政部就组织了一次“政府与社会资本合作（即PPP）培训班”，也就是在这个培训班上，财政部副部长王保安指出，“预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元。”

此前，我国城镇化建设主要依赖财政，特别是土地财政，这种模式带来了政府债务高企的后果。根据国家审计署相关报告，截至2013年6月底，全国政府性债务规模超过20万亿元，地方政府性债务超过10万亿元。全球都在不断警示中国债务风险。

财政部副部长史耀斌表示，城市建设资金主要依靠转让土地的收入支撑是不可持续的，新型城镇化需要建立多元、可持续的资金保障机制。

王保安在“PPP培训班”上表示，42万亿元更多可能来自社会投资，使用和推广PPP模式是支持新型城镇化建设的重要手段，PPP模式有利于吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。

近日，国务院办公厅在相关文件中也一再提及PPP模式，提出要细化相关措施，开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制（即PPP模式）试点。

PPP是“Public-Private-Partnership”的缩写，亦即公私合作伙伴关系，是指政府和社会资本通过建立全过程的合作关系，为社会提供公共产品或者服务，比如道路、桥梁、污水处理、节能项目等，这是全球通行的一种公共基础设施融资模式。

据记者了解，财政部力推的这一模式已经确定洛阳、哈尔滨作为亚洲开发银行PPP项目的试点城市；此外，黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等省份也在密集调研，着手筹备相关项目。

洛阳的市政路桥和污水处理打包项目已经被选定亚洲开发银行贷款支持的PPP项目，亚洲开发银行将为该项目提供总额为1亿美元的主权贷款。

哈尔滨市区超过5000万平方米的非节能建筑改造项目也是亚洲开发银行支持的PPP项目，该项目的模式是“政府财力投入一部分，供热企业贡献一部分节能效益，节能服务公司让渡一部分利润，建筑产权所有者少担一部分”，有效捆绑了多方资源，在不增加社会成本的前提下实现多方共赢。

作为试点城市所在的省份，黑龙江2014年已经先后向国家申报了“松花江流域水污染控制”“职业教育实训基地”等PPP项目，引资总额度约合2.43亿美元。

值得注意的是，PPP模式绝非万能灵药。亚洲开发银行行长中尾武公开表示，“技术不规范、商业可行性不匹配、风险分配机制缺失、项目准备不充分等因素都可能造成PPP项目失败。”