自贸区争夺战被降温：媒体称地方政府会错了意

继上海之后，全国有28个省市自治区加入了申建自贸区的争夺战。图为上海自贸区一角。资料图

原标题：被降温的自贸区争夺战

法治周末记者陈霄

仅仅在3个月之后，高调宣称要积极抢占自贸区“若干”名额的那些地方突然变得异常地沉默，曾经被认为志向满满势在必得的天津，也对采访三缄其口不愿多谈：“这是敏感时期。”

《瞭望新闻周刊》上月初道破这一敏感，“由于中央高层对自贸区申报存在的问题不甚满意，愈演愈烈的自贸区申报热潮被紧急叫停，并打回重新审查”。

这一消息两天后得到商务部国际经贸关系司副司长孙元江在公开场合的证实，他对《中国青年报》记者称，国内多地争相申建自由贸易区的局面已被遏制，“我们从来没有说停止，但是要把温度降下来，不叫‘叫停’，叫‘降温’”。

上海自贸区先行先试

张立(化名)现在回想起来，几个月前到距离公司几十公里的上海自贸区，印象最深的仍然是那些似乎与这个大名鼎鼎的地方并不相称的揽客者，他们会主动地凑上来，推销自己为你服务，内容多数是与注册公司相关。

以精明著称的上海人总是能迅速地就发现商机，除了蹲守的这些人，还有组团抢注自贸区“壳”公司的上海大妈。

自去年9月挂牌设立之后，中国(上海)自由贸易试验区内已经有超过一万家新设企业，在这块仅有28平方公里的区域内，这一数字显得尤其庞大，并且它还在迅速地不断增长。

张立所在的公司是家规模不大的制造业公司，那天他奉命到自贸区管委会咨询了解相关政策、顺带考察下自贸区，他说不上来公司的业务与自贸区可能会有什么交集：“我觉得老板也没想明白，他只是认为这应该是个好时机，绝对不能错过。”

不过，张立倒真心不希望公司搬到这里来，路途太远，换了三条线坐了近两个小时的地铁。

自贸区自有它的吸引力。本月初上海自贸区管委会副主任朱民向外界通报自贸区今年上半年运行情况，经营总收入7400亿元，其中商品销售额6350亿元，增长11.3%，航运物流服务收入535亿元，增长19%，各类新设企业疯长，金融制度、海关制度、检验检疫制度等各种创新……

对于企业而言，他们未必真的弄得清楚这块试验区的具体魔力在哪，不过他们显然并不只是满足“上海自贸区”在头衔上的光鲜，同样想分享那一连串数据背后的成就。

有企业负责人表示，进驻自贸区后，多实在的好处暂时没见着，但至少效率提高了不少，各种行政审批时间大大缩短。

在上海财经大学自由贸易区研究院院长赵晓雷看来，上海自贸区运行近十个月以来，总体上推进速度是比较快的，取得了多个层面的进展，其中最重要的就是政府行政管理体制的改革，从事先审批、审核转变为事中事后的监管，具体方式就是广为人知的负面清单管理制度。“这是完全不同的行政管理模式，审批和审核在于管制，而备案制在于公共服务。”

上海自贸区取得的其他试验成就还包括备受关注的金融改革方面，例如跨境人民币双向资金池、人民币资本项目开放、小额外币存款利率市场化等，其中小额外币存款利率市场化已于上月底推广至全上海。

自贸区变得炙手可热

在今年的两会上，自贸区一度成为最热的词汇之一，各省(市)的人大代表和政协委员都在两会上积极宣传该地的自贸区构想，极力向外推销他们的热忱和优势。当地自贸区争相推介成为今年两会的一道独特风景。

引爆争夺战的并非上海自贸区的挂牌成立，而是十八届三中全会决定里的一句话：“要在推进现有试点基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易园(港)区。”这让地方政府看到了希望，力争成为“若干”之一。

据记者查询、盘点后发现，继上海自贸区成立之后，全国有28个地方都提出了申建自贸区的计划，在全国31个省自治区直辖市(不包含港澳地区)中，似乎只有北京、山西和青海没有提出类似计划。

在这些积极争抢的地方中，天津和广东最为突出，也被外界认为是中国第二个自贸区最为有力的竞争者。

天津申建的是东疆保税港区，此前天津政府方面曾表示在其方案提交之后可能会在一个月后拿到批文。

广东申建的是将广州南沙、深圳前海和珠海横琴打包的面向香港、澳门的粤港澳自贸区，去年也曾有相关部委的联合调研组到广东调研，被认为已进入部委征求意见阶段。

除此之外，浙江舟山、山东青岛、辽宁大连等沿海城市也是申报的积极分子，重庆武汉则是内陆沿江城市的代表，而包括宁夏、广西等传统上认为比较封闭保守的地区，同样形成申报梯队的其中一员。

接受法治周末记者采访的专家均认为，多地争抢自贸区名额的动机都是冲着政策红利，争先恐后，唯有不及。

不过，很少人谈到地方政府的另一层微妙心态，即担心周边或者同质竞争力地区申报成功后的挤出效应。

身处上海之畔的江苏对此早有研究，官方与研究机构合作撰写的报告指出，上海自贸区如果施行新政，叠加上海本身的优势，对于江苏而言压力巨大。

比较直观的一个例子是，过去江苏吸引了将近200家具有全部或部分总部职能的跨国企业进驻，而一旦上海自贸区实行更加开放、灵活的政策，这些企业有多少会迁移过去？

地方政府会错了意

像此前多次回答来自地方政府和企业的疑问那样，赵晓雷再次对法治周末记者澄清外界的误读：“到目前为止，上海自贸区没有任何的政策优惠，它所做的只是改革。”

与很多关注自贸区的学者一样，赵晓雷也认为多数争抢自贸区的地方并没有真正了解自贸区的内涵，无论在文本内外，都没有从十八届三中全会的决定和上海自贸区的方案中真正理解自贸区。

“中国(上海)自由贸易试验区，很多地方只看到自由贸易，却没看到‘试验区’，这才是真正的重点。”赵晓雷说。

赵晓雷注意到，许多争抢自贸区的地方把自贸区理解成了政策盛筵，把自贸区与经济特区这类等同起来，将其视为一个刺激本地的经济增长点。

“而实际上，自贸区的核心功能是制度创新，通过对外开放，对接国际上高规格高标准的投资、贸易规则，促进国内行政管理体制、营商环境、治理能力的提升。这才是中央设立自贸区的战略意图。”

“说实话，自贸区有没有吸引投资、拉动当地经济的作用？这个效果肯定是有，但这显然不是国家大动干戈设立自贸区的真正目的。”赵晓雷说。

上海市政府参事室主任、自贸区方案设计参与者王新奎就经常跟媒体解释外界对于“自贸区是政策洼地”的误读。

“各方要摆脱‘抢蛋糕’(政策红利)的思维，要发挥‘做蛋糕’(制度红利)的智慧。”在王新奎看来，自贸区不是实体的集聚，它的溢出效应不是有多少税和产值，而是有多少改革政策的溢出效应。

他透露说，高层一再强调要把防控风险作为重要底线。这说明自贸区的试验是有很大风险的，能够防范这种高风险的地方不会太多。

上海之外再无试验区

中央的谨慎与地方的冲动形成鲜明对比。

除了在设立自贸区意图和目标上的差异外，时机也是被纳入考量的重要因素。

商务部国际贸易与经济研究院院长霍建国说，中央在等待总结上海的经验，因此设立新试点的条件还不成熟。

赵晓雷也持同样的看法：“上海自贸区毕竟运行不到一年，虽然出了些创新制度，但在还未成熟、形成系统的经验之前，就遍地开花，从有序推进的角度来说，也是不合适的。”

赵晓雷更提请法治周末记者注意，就三中全会决定来看，即使将来各地再推出自贸区，也只是自贸园区或自贸港区，不再是试验区，“这是两个不同的概念”。

积极申报自贸区的地方，许多都有自身的优势，赵晓雷建议，这些地方其实没有必要先挂牌，除了一些有专项禁止性规定的改革(例如金融)，目前中央在力推的一些改革，例如行政管理体制改革、转换政府职能等举措，地方完全可以先行先试，对于上海自贸区的经验，也没必要整套照搬，具备条件的可以先做起来。

“这就是先上车后买票，要零售不要批发。”赵晓雷说，这取决于地方政府申建自贸区到底是想要优惠政策还是想要真正改革，上海市在这个问题上，给出了令中央满意的答案。