韦森：从“税收法定”走向“预算法定”

复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森

编者按：2014年8月下旬，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议召开专门会议，专门讨论预算法修改四审稿，并于8月31日下午对预算法修正案进行投票，结果为：170人，161票赞成、2票反对、7票弃权而高票表决通过。回溯十年《预算法》的修法蹉跎过程，曾参与推动预算法修改的复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森教授谈了他对新《预算法》通过的感想。

韦森教授认为，《预算法》经过十年多的修订历程，在人大立法机构的努力下，在社会各界的广泛参与和讨论下，乃至经过政府部门之间的修法博弈，《预算法》四审稿已经取得很大进步。新《预算法》已经接近现有制度下修法的“天花板”，这次修订是应该记入历史的。

以下是答问原文：

记者：从2010年开始，您一直关注预算，从最开始呼吁预算民主，到关注预算法修订的细节，到今天预算法即将通过，这其间中国预算民主发生了怎样的变化？这种变化对预算法的通过有什么影响？

韦森：事实上，我是在2007年“5.30事件”后开始关注税收及其在现代国家运行中的作用问题的。2010年，我参加了一次在上海举行的预算法修改的理论讨论会，开始进一步关注这个问题。之后，我一直与财政学界和税法学界的学者和朋友们一起呼吁从“税收法定”到“预算法定”方面来推动中国政治体制改革或言中国的现代国家制度建设，但只是原则上讲。应该说，在2012年7月预算法二审稿被人大放在网上公开征求意见之前，学界大都是还是在原则上呼吁，具体条款还没法讨论。但是自2012年7月下旬预算法二审稿放到网上征求意见，我们20多位来自全国的财政学、税法学和经济学的教授和学者在上海开会，进入了细节探讨，最后向人大法工委提出我们的修改意见，一些意见也显然为立法机关所吸纳了。8月31日，预算法四审稿终于在上会通过了，这是应该值得庆贺的事。

这次预算法的修订，历时十多年，全国各界参与人员之广，讨论问题之深，乃至全国人大和政协代表发言之多，在中国立法史上都是创纪录的。我认为这次预算法修订是应该记入中国历史的。

总体而言，这次预算法四审稿在目前中国现有的国家制度安排中有这么多和这么大进步，已经是相当不容易了。当然，按照一些专家如中央财大的王雍君教授、上海财大的蒋洪教授、以及中国政法大学的施政文教授（这些专家都是我们2012年预算法二审稿上海会议的核心专家，也是最近6月份我们北京8位教授预算法讨论会的最主要的专家），可能每个人认为四审稿还有许多不完善和不尽人意的地方。作为一个外行，比较其他国家的预算法，我自己觉得新的预算法仍然较虚，许多条款都是原则规定，不像其他国家的预算法那样条条都告诉财政部门和政府部门如何做。尽管如此，我个人觉得，新的《预算法》无论是在立法宗旨、保留央行国库的原来条款，还是在人大对政府预算的监督方面，以及在允许地方政府发债，但发债要经人大批准方面，都有很大进步，已经接近在目前我们国家的基本政治制度格局中的修预算法的“天花板”。因此，在这个问题上我比较赞同武汉大学熊伟教授的一个说法，不能把中国未来的政治体制改革的全部寄托于一部预算法的修改上，那是《预算法》修改的“不能承受之重”。

具体说到近几年来围绕着预算法修改而逐渐发生中国预算民主理念的变化，我觉得最重要的事件还是在中共十八大报告和十八届三中全会关于《全面深化改革若干重大问题的决定》都把加强人大对政府全口径预算监督列入政治体制改革第一条，十八届三中全会决定还把“落实税收法定原则”写入其中第二十七条。这两点应该是重大的理论突破。现在新的预算法经过十多年社会各界广泛关注、热烈讨论和政府部门之间以及与人大立法机关的博弈而最后通过了，尽管还不尽满意，但是这将使中国国家预算管理制度从“税收法定”慢慢向“预算法定”的方向走。譬如，在新的《预算法》将第九条改为第十三条，修改为：“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”又新增了第十四条：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。这些都应该说是很大的阶段性进步了。因为，要做到“预算法定”，可能还有很长的路要走，这要改变我们的人大制度，要进行深层次的政治体制改革，这都是现阶段单凭预算法的修改所做不到的。

至于说中国的预算民主政治建设有什么实质性的进步，这方面我个人还不是太过于乐观。主要是的问题是：新的《预算法》是这样修定了，但如何实施？具体的实施细则和条列又如何制定？尤其是如何真正做到“预算法定”？这已经超越了新通过的预算法了，而有赖于中国现代国家制度方面的深层次改革和基本建设，或者具体说人大制度和功能的方面的基本建设。用我们现在的话语说，这要等到中国国家治理体系的现代化整个完成了，才有可能最终达到这一点。可能无人怀疑，在这方面我们国家还有很长的路要走，只有到那时候，如果再修预算法，那才是预算民主建设的真正组成部分。

记者：2011年，预算法修改其间，你曾接受媒体采访，提出中国首先需要预算民主，有读者投匿名信，称预算民主是一个美丽的花环，认为绝对没有可行性。经过这三年预算法的紧张讨论，是不是会给普通民众多一点信心？

韦森：这些年我和李炜光教授、蒋洪教授、叶青教授等财政学界的学者在呼吁从预算法修改方面推动中国的政治体制改革，建立现代预算民主的政府预算管理体制，总是有社会各界的朋友提出一些不同意见，认为做不到。我们自己何尝乐观？但是，一个现代化国家，首先要有一个现代的国家预算管理制度，这个问题是绕不过去的。这正如我在2010年的一篇访谈中所讲的那样，修改预算法，开启中国的预算民主政治建设，应该是中国政治体制改革和现代国家制度建设的逻辑起点。尽管当时讲觉得很难，讲预算民主理念背后自己感觉还有丝丝凉意，但这些年下来，特别是在2012年围绕着“预算法二审稿”所发生的全国社会各界的大讨论，我感觉预算民主是一个现代化国家制度的基本要件这一点，已经开始在我们全社会各界中深入人心，尤其是被我们的许多人大代表和政府官员所接受。

这些年来，我也和财政学界、政治学界的学者也参加了与一些省市人大预算工委主任在一起召开的学界和人大有关机构共同参加参与的学术讨论会，我也多次给一些省市厅级以上的领导干部讲解从预算民主与我们国家的现代化国家制度建设的讲座，得到的反馈全是正面的，几乎全是支持和赞同。这说明这些年预算民主和预算法治的理念正在全社会普及。十八大报告把加强人大对政府全口径预算的监督列入下一步政治体制改革设想的第一条，乃至中共十八届三中全会《决定》把“落实税收法定原则”写入深化改革的决定的第二十七条，都说明了这一点，都表明我们国家正在进步，人们的预算民主、预算法定的理念在觉醒。只有理解这一点，才能理解为什么2012年预算法二审稿上会，最后没有通过，乃至今年四月份“三审稿”上会讨论，人大常委会也没有启动表决通过程序。这次四审稿最后经中共中央政治局会议敲定，又在立法宗旨、人大监督、允许地方政府发债、乃至恢复保留央行国库条款等方面做了这么重大修改，8月31日终于通过了，这本身就说明我们整个国家的预算民主理念在进步和觉醒。

另外，在人大常委会审议预算法四审稿时，无论是大会讨论，还是分组议论，全国许多人大常委会委员都非常热烈发言并且提出自己的修改意见，这些事实，不都说明我们国家的进步？不能表明“税收法定”、“预算民主”和“预算法定”的理念正在不断深入人心？从这一点来说，我自己觉得，应该对未来中国的现代国家制度建设充满信心。我们相信，在21世纪，我们国家会慢慢建成一个与现代市场经济体制相匹配的现代化国家制度的，这其中包括国家的预算管理制度、人大制度、政府体制和整个社会的法律制度。在这一点上，我们应该充满信心，也充满期盼。当然，我们也深知任何进一步的改革都会更难。故现在新的预算法总算通过了，但这并不是万事大吉了，还要慢慢推进。这才是我们国家治理体系现代化建设的开始，我们才刚刚起步。我们国家的现代化国家制度建设——或言“现代国家治理体系的现代化建设”，路子还很长、很远，还需要我们不断地探讨，更需要我们学界不断深入地传播现代化国家制度尤其是现代国家的预算管理制度的理念。

记者：就您个人来看，您从2007年开始了解预算至今，您对预算民主的信心有没有变化？在2012年预算法修正案一度搁浅的时候，是否有过动摇？

韦森：就个人来说，我从来没有感到信心有问题。因为，我从2007年开始关注税收法定在人类诸社会现代化过程中的作用开始，我慢慢意识到这是一个现代化国家必须具备的基本制度要件。不管文化传统如何，不管是否是从中央计划经济转型而来的国家，还是一个市场经济国家，只要具备现代市场经济，政府就在征税和花钱就应当有一套章法，政府不能随便征税，任意花钱，且征税和花钱都要公开透明，要让纳税人知晓，且最后需征得纳税人代表同意。这些都是现代社会和现代国家制度运行的必须具备的。现代国家预算管理制度，也自然意味政府花钱，要有制约和制衡机制，没有制约和制衡，就会导致政府腐败寻租的普遍化。这么简单的道理，应该是现代化国家制度建设的常识，没有什么神秘、难懂和敏感的。就此而论，我个人没有什么信心变化的问题，自己一直信这些基本理念，并用一切可能的场合和机会和媒体与财政学界和税法学界的朋友们不断宣讲这一理念，而不管现实是否现在能做得到，但相信我们国家迟早要走到这一步，就此而论，自己在这些年在宣讲和传播预算民主的理念方面从来没有动摇过。

当然，从2007年开始，我就深知，一个国家的财政管理制度的任何改革在任何时候都是极其困难的任务，因为这牵涉到钱、权和利益的问题。从我们国家来说，我们有一个数千年的皇权专制统治的传统，又是从一个低度发展的计划经济转型过来，人们一开始没有任何“预算民主”的理念，还是过去长期遗传下来的“皇粮国赋”的理念和为革命建设“贡献力量”的理念，这要突然转变为建立现代国家制度，现代国家治理体系，要开始考虑管好“纳税人的钱袋子”问题，这确实不是一朝一夕完成的。因为一开始我们期望不高，只不过是传播理念，相信这将是一个长期的过程，所以也就没有所谓的信心问题。现在，这些理念开始在国家的新《预算法》上部分落实下来了，我觉得这确实是个很大的进步。

2012年预算法二审稿被人大搁浅，第十一届全国人大常委会决定不再审议预算法修订问题，我们在上海会议的20多位教授的提议，与33万多条意见一其，是起了一定的作用。预算法从2012年8月份之后一直停止审议，直到今年4月份开始三审，一直到上周四审，到8月31日人大通过，尽管目前看还有许多不尽满意的地方，但我个人觉得是件好事，这是现阶段的最好结果。

全国人大和社会各界之所以这么关注预算法修改问题，一是因为这个法律本身就很重要（也有把它称作为“经济宪法”），一是觉得目前要从预算法定上进行现代国家制度建设，还是一条值得考虑的改革思路。就我个人而言，之前我觉得预算法修改通过越迟越好，因为人们的预算民主意识在觉醒，包括我们的人大代表也越来越觉得有责任管好“人民的钱袋子”，故修的越迟，可能越接近预算民主的理念。然而，既然现在中国最高决策层觉得并决定要通过了，并大量吸收了学界的意见和建议，且在目前中国的政治经济格局中已经差不多修到目前只能达到的高度，我们这些教授和学者还是绝大部分支持的。

记者：作为“经济宪法”制定中的重要参与者，您坚持参与的动力是什么？您为什么要关注预算？在很多人大代表不关心预算的情况下，如何让普通民众去理解这部法律对他们生活的重要作用？

韦森：了解我的朋友和学生都知道，我个人多年来是一个学术为业的学者，但在推进我们国家改革开放和各种社会进步方面，我是一个无私无我的人。多年来，尤其是从2001年回国执教复旦以来，我一方面在纯思辨的经济学理论上做了一点研究，也在自2006年左右后关注中国改革的一些现实问题，并关注了一些中国的宏观经济动态。在关注中国的现实问题上，我自己作为一介书生，一个知识分子，多年来坚持一点：不能说的话可以不说，但说出来的话肯定觉得对国家和社会的进步有益，说自己真心相信的东西，绝不说违心的话这是我自己这些年做学问，关注现实问题的一条要努力坚持基本准则。作为多年来预算修订的一个关注者，一个外行的“啦啦队队员”，我和其他财政学者和税法学者一样，没有任何个人喜好和利益在其中，我们只是认为，能推动我们国家和社会的点滴进步，就不错了。这是我们当代中国知识分子“当为”的工作和职业的“召唤”，我们根本没有考虑个人的利益、动机和动力问题。

至于说为什么关注预算法，我这些年的文章中已经讲了很多了。现在再简单归纳一下，因为“税收法定”、“预算民主”和“预算法定”，应该是一个现代国家制度的基本要件，也是达到一个良序运行的市场经济社会的必须具备的东西，这些年来，我逐渐认清和认定了这一点，就通过一些媒体不断宣讲，并把这些文章和访谈收在了我2012年出版的《大转型：中国改革下一步》的论文集中。要初步实现“税收法定”，再进一步达致“预算法定”，既然是一个现代化国家制度所必需具备的要件，是早晚要达到的，那么，修改预算法的重要性就不言而喻了。由其是在这些年开始关注预算法的修订过程中，通过对预算法的一些具体条文的增设和修改讨论中，我们财政学界、法学界、政治学界和经济学界的学者一直相信，推动预算法的修订，并尽可能地把它修好，尽可能地具备预算民主精神，既是我们这些知识分子义不容辞的责任，也是目前我们所能做的工作。

至于说你说“很多人大代表不关心预算”，这一判断不是很准确。我们的人大代表怎么不关心政府预算了呢？你们应该知道，近几年来，在每年的“两会”上，人民代表对财政部的预算报告和预算案的投反对票和弃权票的比例一直很高，每年都在6～700票上下。你看看上周人大常委会开会审议预算法四审稿，有多少人大代表在热烈发言呀！再说，这些年来，各级和各地省人大、市人大乃至县人大开会时，大家对政府的预算报告乃至政府如何征税花钱问题的讨论、议论是最多的，在这方面每年都有许多提案。还有些省市的人大机构，自己组建人大预工委，主动参与监督政府财政部门的预算规定的制定和实施，有些地方如广州市人大还制定了自己的地方的“小预算法”，即“广州市人民代表大会审查批准监督预算办法”。这诸多现象说明，很多人大代表越来越关注政府预算，关注政府如何征税、如何花钱，且关注政府预算和政府如何征税和花钱的人民代表越来越多，发言和有关提案也越来越多。这本身就说明中国的预算民主建设在进步，中国人的纳税人的意识在觉醒，中国人的预算民主和预算法治的观念在提高。

至于说如何让普通民众理解这部法律的对他们生活的重要性，这一点我们学界，尤其是财政学界、法学界、政治学界，乃至你们宣传媒体，都共同要借这次预算法修改并成功通过东风，进一步加强讨论和不断宣讲，让更多人的知道其中的道理，只有这样，在21世纪在我们国家建立起一些现代国家治理制度乃至现代预算管理制度才会更有希望。

记者：就将要通过的预算法来看，新预算法是否能够让人大代表看懂政府预算，让公众明白巨大的政府财政收入到底是如何花出去的？如果不能够看懂全部，那至少能看懂多少？是否政府财政收入中最重要的部分可以看懂？

韦森：对于这个问题，我觉得应该是这样看，不是要所有人大代表都能看懂预算，而是政府每年的预算报告要公开、透明和细化。这牵涉到两方面的问题，第一，预算公开和预算报告要细化到什么程度，我们曾提议要“预算收入公开细化到目级科目”。但是从现实来看，对一个国家来说，这么大的预算收支，各级政府的预算报告要细化到目，可能不是每位人大代表有时间全看的，这就牵涉大第二个问题。第二，在人大设立专门委员会和具体的功能机构来审查政府每年的预算草案。这些人是专家，他们能看懂，知道每年预算的核心和关键问题在哪里，然后在全国人大会议提出这些问题来审议。现在按新的预算法第二十二条规定，“全国人民代表大会财政经济委员会对中央预算草案初步方案及上一年预算执行情况、中央预算调整初步方案和中央决算草案进行初步审查，提出初步审查意见”。在今年6月中旬，我们8位税法学、财政学和经济学的教授在北京召开的预算法修改讨论上，我们曾建议在人大设立一个专门的机构，叫“人大预算委员会”。我们的具体意见是：在县级以上人民代表大会设立“预算委员会”，专司财税立法和每年预算的审查、监督和制衡。同时，强化人大常委会预算工作委员会的职能，扩大编制，增加人员，便于其协助“预算委员会”的工作。特别是，可以将预算审计的职能赋予预工委，使其与政府预算、公共单位内部审计并列，大大提升人大对政府预算的审查、监督和制衡能力。

这次新的预算法修正案，虽然没有采纳我们的建议，因为实际上设立人大专门的预算委委员会已经超越《预算法》本身的功能了，以后要通过启动人大的组织法或其他法律来决定，但是值得注意的是，这个新的《预算法》第二十二条还是留了一个口子，原话是：“省、自治区、直辖市人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。”“设区的市、自治州人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见，未设立专门委员会的，由本级人民代表大会常务委员会有关工作机构研究提出意见。”这里所说的“专门委员会”，可以是目前各级省人大的“预算工作委员会”，即“预工委”，当然也可以之后设立的“人大预算委员会”。能做到这一点，落实“税收法定原则”和“预算法定原则”就能做到实处了。到那时，我们才能说我们国家的预算民主建设才真的有了起步。

记者：您此前提过，过去地方政府是中国经济增长的动力，但是地方政府靠卖地还债会有清算的时刻，需要提前准备，那从目前预算法首次适度允许地方发债来看，算不算在提前做准备？

韦森：这次新修订的《预算法》，允许地方政府发债，是一大进步。新的《预算法》还设了“防火墙”，即在第三十五条规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”至于人们所担心的地方债会给未来中国经济所带来的风险问题，我自己多年来一直并不是很担心这个问题，因为中国各级政府的债务目前占GDP的比重，与其他国家相比还不是很高，还在可控范围之内。这两三年来，我一直在讲，中国经济最大的隐患，是企业负债率过高，而不是政府负债的问题。并且这次新的《预算法》修订，还特别设立另一道防火墙，即规定：“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”就此而论，这一次预算法修订也有很大的进步。