张茉楠：消除刚性兑付的制度根源

张茉楠

继8月全国人大通过《新预算法》及颁布《财税改革总体方案》后，因应地方债务风险的“地方债务管理新规”也随之出台。新规的一个“亮点”，是中央政府对地方政府明确“不兜底”。与此同时，在新一轮财政管理体制改革的方案中，对地方债的管理，思路仍然还是采用建立在国家信用基础上的财政工具。以此观之，中央政府对地方政府“不救助”仍是一大难题。从现行财政体制框架下看，导致我国政府性债务扩张的制度根源并没有根本消除，如何打破地方政府“刚性兑付”是关键。

当前，我国已经形成“以中央政府为核心，以地方政府为主体”的隐性担保体系。政府对企业的支持从过去的直接支持转为担保或隐性承诺，这些担保或承诺并未被纳入政府预算收支，但却是一种隐性的预算外开支或责任。近年来，地方政府又通过城投公司、影子银行以及其他渠道，担保各种贷款与债务，形成了大量的隐性债务和赤字，这些隐性债务都没有纳入财政预算管理体系，游离在政策监控的范围之外。

由于财税体制改革相对比较滞后，地方政府年度预算形式上平衡，不列赤字，实际上大量的政府性债务在体外循环。《预算法》很大程度上被架空，甚至形同虚设。将目前公开资料所获得的平台债务与地方债务的平台债务比较，我们发现负有偿还责任的地方债务中主要分项均少于平台债务，表明平台债务大部分并未纳入地方直接债务，即使考虑或有负债后，大部分的平台债务仍游离于地方债之外。

事实上，从显性债务视角考察我国政府债务率，整体上仍处于安全可控水平。按宽口径测算，我国政府性债务规模庞大且隐性化特征十分明显。数据显示，近10年来我国政府隐性债务与显性债务保持基本同步增长。截至2012年6月末，在82.7万亿元的政府性债务中，显性债务余额占10.2%，隐性债务占89.8%，显性债务与隐性债务余额之比约为1:9，地方政府隐性负债正成为中国面临最大的中长期风险之一。

清华大学公共经济、金融与治理研究中心日前发布的《2014年中国市级政府财政透明度研究报告》以及“2014年289个城市财政透明度排行榜”显示，迄今只有14个城市公布了政府性债务的相关数据，仅占城市总数的4.82%，而且绝大部分政府性债务由市区县政府的投融资平台公司承担，许多市政府负债水平较高，在主观上难以披露。

由于利益冲突和体制原因，隐性债务使用存在透明度低、专业性差和行政干预的问题，监管上存在口径不一、统计信息缺乏和管理分散等问题，无法对政府性债务作常规的统计、监测、评估和控制，难以全面掌握政府性债务真实情况。同时，我国目前还没有专门的机构和标准来统计地方债务。各地融资平台越来越多样化、隐蔽化，很多资金的来源和数量无从知道。这部分藏在黑箱里的隐性债务是个未知数。

地方政府隐性债务包括三大类：一是地方国有企业亏损缺口。近年来国有资产管理体制改革使政府和国有企业之间的关系有了转变，国有企业以全部法人财产对外承担责任成为独立的法人实体。但国企改革中仍存在政企不分、政资不分问题，地方政府干预企业日常经营活动有增强的趋势，国有企业整体效益和财务状况直接影响政府性债务的形成。二是地方政府的政策性债务。如地方政府拖欠工程款项的债务、欠付垫资款未有挂账的债务、集资形成的债务、回购(BT)融资债务、信托融资债务。三是地方政府在社会保障资金和住房公积金等方面存在的欠账，地方金融机构的不良资产及其处置形成的债务等，这使得相信“地方政府最终会支持融资平台”，以及“中央政府最终会支持地方政府”成为保证平台债务链条不断裂的最重要前提，“刚性兑付”现象因此成了地方债务治理过程中的痼疾。

因此，守住监管底线，通过市场化途径引导风险释放，打破地方政府“刚性兑付”就成为必然。虽然在体制上，中央政府对地方政府负有责任，但在经济层面上，中央和地方政府之间处于由中央主导的经济分权的进程中，地方政府目前已有了较充分的经济发展自主权，已有了一定的独立事权，中央政府对地方政府债务不承担全部责任，已有了体制上的合理性。

中央政府要对地方债务违约“不救助”、“不兜底”，最核心的是要从体制上切断信用担保链条，彻底改变以往暗箱操作为特征的债务解决方式。而对地方政府进行信用评级的前提，正是切断中央对地方政府的救助，使地方政府拥有独立的偿债能力和信用基础。此外，较为成熟的债务监管体制， 都有对债务的透明度要求。如美国、澳大利亚等国都建立了较为完整的地方政府债务报告制度，地方政府必须将债务规模， 举借数， 偿还数、利息等信息完整的披露给公众。因此，下一步我们还需通过完善政府隐性债务的会计核算、统计报表和审计监督，建立政府性债务规模控制及风险预警机制，定期监测评估，动态掌控政府性债务扩张节奏和风险敞口，公开政府性债务信息，进而消除地方政府“刚性兑付”的制度性根源。

(作者系中国国际经济交流中心副研究员)