周其仁：三权两张合同不会给将来制造障碍

智友：前段时间一直在讲农村集体用地三权，所有权不变，承包权长期不变，现在探讨经营权可以流转。新任的中财办主任韩俊有一篇很长的文章讲这个问题。

将来有没有可能三权分离和流转变成一个产权层面的流转，还是说会长期这么下去？  

周其仁：形成政策形成法律是妥协的结果。集体所有权承包了，当年说有了承包权为什么还要集体呀，按照2002年土地承包权，集体只有一个功能，到期把土地包出去，只有往外包地的事情，别的没有，开始还说三十年一轮，后来说长期不变，包出去没你事。

集体是社会主义，把这个废了怎么行，这个是底线不能动。从根底而言基本管生产，不管销售、技术投入，这些职能都没了，经济功能很弱。职能承包给农户，解决了贫困问题，农民也欢迎有收入，要把这个政策长期化，十五年、十八年、三十年、长久不变。底下发生变化，很多农民出去打工，他包了土地，但是不用这个地。当时有一个政策叫转包土地权，我承包这个权包括种、经营，也包括不种，让别人来种，这个权也有了，产生下一个问题，种的农民叫什么？上海郊区很多农民不种了，安徽农民去种了，叫耕作权或者直接的农业经营权。

原来的思路，我有一个承包权，我转包以后把这个承包权给他，我就放弃了，断掉了。很多人认为这个不妥当，我出去了，如果外头没站住呢，工业失败了，打工失败了，岁数大了要回来怎么办？这也引起很多人的忧虑，承包权还不能让它消失，就形成了你讲的三权。

习近平讲话就是这个意思，仅仅讲耕地，非耕地没讲过。三权分制，集体所有权、农户承包权和实际上种地人的耕作权，三权并立。三个权两张合同，集体权通过承包合同把土地实际承包交给承包户，现在承包户拥有承包权通过转让权把耕作土地的实际权利转给了耕作户、家庭农场合作社、大户，这就是现在达成一致的意见。三个权两个合同，之间不受影响。

我到南通问了一个问题，国家农业补贴发给谁？发给集体？发给承包户？发给农业经营户？他说那个都是有政策的，既不发给集体，也不发给种地的人，发给承包户，如果承包户自己种地发给他，不种地也发给他，变成一个权利收入。我说农业补贴不是补农业吗？当时设计的时候多数承包户自己在种地，所以补承包户当时就是补农业。但现在很多承包户不种地，特别是发达地区。上面政策中央农补下到户，怕中间截流，直接打到农户卡上。既然支持农业的这个意图没有落实，他说政策文件支持农业全部补贴给承包户，新增的部分省里补贴、地市的补贴全部给经营户，叫做新出台的农业支持政策向经营大户倾斜。

挺有意思，这套复杂的体系将来会不会简单化，只能实践以后才知道，将来承包户走的远远的，再也不回来了，慢慢可能三权又重新变成两权，这个可能性也有，还有第二代，第二代不会再回去了。

现在叫股份化设置，也有这个考虑，最后变成一个账户，里面多少钱，天南地北可以分到这个钱就行。将来地理上越来越开了，这个没关系，因为现在制度的安排，第一现在的人要同意，不同意就达不成，第二不要给将来制造障碍。三权两张合同基本不会有太大障碍。

我们的历史也很有意思。过去叫田底权、田面权，解放前地主把土地租给你，我是田底权，你是田面权，田面权可以把这个租给下一个人，二地主、三地主、四地主。这是中国形成的一个人口高度密集、土地稀少，再加上工业化、城市化一起来就会出现的复杂性。上海郊区很多地主进城了，不在农村了，对农村那块的收益不是看的很重，就变成二地主收的租子比真正的地主收的高，而且没有办法。他在当年说给你一百斤粮食给我种一年，我交粮食就不能把地拿回去，我可以把这个地租给其他人两百斤，你知道你也不能直接说这两百斤我收，你还得租给我，我再租给他，历史上就发生这种同样一块地好几层权利。

我在常熟服装城发现过类似的例子，房屋出租，十万一年，过两年这个市场旺，当年租房的人再把这房租给下一个人三十万。我是原业主，知道后不能直接收回来，先付给当年租给十万的人三十万，把租地权买回来，同一块地会切出好多层次。

我的看法，只要有清楚的权利，只要有契约，并且没有对契约进行太多的限制，总能在供求生产力基础上找到合适的方式，既不妨碍经济未来发展，也不会造成吵来吵去打来打去。保证这些制度，无非止住竞争，不要打起来，还有适应未来需要的组织方式不能有障碍，不能说到时候要素的比例变化卡住了，这个不行，这就是成功的制度。

智友：三权两张合同主要是耕地部分，用途不能改变。

周其仁：用途不能改变，以此为前提。这次深化改革方案把耕地方案做出来，至于建设用地，三中全会决定写了一句，以用途管制为前提，服从国家规划，建立城乡统一的建设用地市场。方向有了，但是有方向，具体东西没出来，还要有一个过程。