又到政府年末“突击花钱”时： 两个月要花掉4万亿预算

有媒体报道，即将过去的2014年最后两个月，全国财政将花掉预算中的近4万亿元。这意味着全年超四分之一的财政资金要在最后两个月内集中花掉。接受采访的多位专家表示，年末“突击花钱”现象再次出现。

年底突击花钱，实在是近些年的一个怪现象。一方面，每年预算收入不敷预算支出，有相当的缺口，需要赤字弥补，需要举债维持。但另一方面，大量的财政资金花不出去，要在年底千方百计巧立名目突击花掉。这至少说明，我们的预算在准确性、合理性诸多方面是不尽如人意的，有些预算支出是存在巨大水分的。

预算支出为什么会有水分？其原因主要在于，官僚的预算最大化追求，财政部门与预算支出部门之间信息不对称，长官意志干预预算，“基数加增长”的预算方法的缺陷，以及人大审议与监督的苍白无力等等。

公共选择学派的代表人物尼斯坎南在1971年出版的《官僚制组织与代议制政府》提出了官僚预算最大化理论，该理论认为，官僚为了追求扩大自己的权力，提高自己的薪金、福利津贴和公共声誉，就必然趋向于扩大机关预算的规模。上级官僚为了获得其下属的支持与合作，也会追求机关预算的最大化，因为预算规模愈大，可以提供给下属成员的升迁机会和工作保障就会愈多。预算规模愈大，官僚的自我效用最大，追求预算最大化因此成为官僚机构非官僚的行为取向。尼斯坎南的模型虽然有些绝对，也有人提出怀疑，但是，考察中国实际，仍然具有相当的说服力。中国各个政府部门的官员，尤其领导，无不追求本部门预算最大化。在官场上，一个部门能不能得到更多的预算，被认为是这个部门领导有没有能力，有没有影响力的试金石。

各部门都在为本部门预算最大化调动各种资源进行竞争和博弈，而负责预算编制的财政部门对于各个部门实际支出需要的信息的掌握并不完全、不充分。中国政府预算编制一般实行二上二下的流程，一上，就是部门编制该部门的收支预算建议计划上报给财政部门；一下，就是财政部门审核预算建议计划后，根据财力情况提出总量支出建议控制指标，报同级政府同意后下达给部门。二上，是各部门按财政预算控制数重新调整本部门预算草案，上报财政部门审核；二下，是财政部门汇总本级财政收支预算草案，上报同级政府批准，并提请同级人代会审议通过后，财政部门直接将预算批复给部门，再由部门逐级批复给基层单位。可以看出，在这二上二下的过程中，部门年度部门需要多少预算，是由部门自己提出，由财政部门审核把关，最后由人大审议通过的。问题在于，在各政府部门、财政部门以及人大之间，都存在严重的信息不对称问题。财政部门不能确切掌握各部门需要预算的准确信息，人大当然更不掌握。各部门上报的预算计划无不超出实际需要量，而财政部门无法根据实际需要量予以精确控制，往往迁就部门提出的计划。这样，利用信息的不对称，部门能够得到比真正需要更多的预算安排。而一旦争取到超过实际需要量的预算，部门就有办法将多出来的预算，吃尽花光。

除了官僚预算最大化追求与信息不对称等原因外，长官预算的存在也严重影响到预算的科学性、准确性。负责具体预算编制的部门是财政部门，但在预算编制过程中，各级党政主要领导对于预算安排无不享有巨大的支配权力，领导要求对某个部门或项目安排多少资金或者增加多少资金，财政部门只能落实照办，而许多项目本来是不需要如此之多的预算的。不需要那么多的预算，却列入了那么多的预算，到年底花不出去，只好突击花钱了。

从预算编制的技术来说，目前的编制方法也不利于压缩预算水分。目前，我们实行的预算编制方法基本是“基数加增长”的模式。这种模式下，以前的预算额，就是将来预算的基础。将来的预算，无非是在以往的预算基数上加一个增加额而已。这种情况下，已经被列入预算的支出，就成为惯例，一般情况下只有增加不会减少，取消或压缩基本是不可能的。这也正是一些部门无论如何要把钱在年底前花光，不会留下来的原因。因为今年花掉这些钱，那么，这个花掉的数额就是明年的基数，明年将会在此基础上增加；如果花不完缴回财政，那么，明年的基数一定会减去节约的数额。“基数加增长”这种模式是很不科学的，现在一些地方也准备实行“零基预算”，也就是未来的预算并不看过去的基础，未来的预算安排仍然重新考虑，从零调整。当然，这种预算方法将增加预算成本，以目前我国政府预算的管理水平，完全不参考过去的开支，可能还做不到。但是，如果一个部门年底有花不掉的钱，那么说明这个预算是有水分的，预算是过于宽裕的，来年必须削减和调整。

预算支出安排中的巨大水分，既有技术性原因，也有体制性原因。挤压此水分，既需要改革预算编制方法，也需要建立更为公开透明的预算支出制度，更加细化支出，更加透明支出信息，缩小财政部门与预算执行部门之间的信息差距；对长官预算现象予以有效约束；更为重要的是，要强化人大对预算实施的监督，切实保障公众对政府预算执行的知情权和监督权。