提高燃油税：治理雾霾还是增加收入？

■聂日明

12月13日，财政部、国税总局联合发文，继11月28日之后再次提高成品油消费税。受此影响，较11月28日之前，汽油、石脑油、溶剂油等消费税定额税率提高0.4元/升，柴油、燃料油、航空煤油消费税定额税率提高0.3元/升，其中航空煤油消费税继续暂缓征收。两次调税率的同日稍晚时间，发改委发布消息，调低油价，但由于加税因素相抵，国内成品油的实际价格仅略为降低。

1994年《消费税暂行条例》执行以来，消费成品油需要缴纳消费税，从量征收（每单位缴纳特定额度的税），每升无铅汽油征税0.2元。消费税虽是流转税，但具有针对性，主要面向奢侈品和需要调节消费需求的商品征收，如烟酒等上瘾品和珠宝、汽车等奢侈品。

成品油消费税又被称为“燃油税”，源于燃油“费改税”改革。今年成品油消费税调整是燃油费改税以来的第一次税率变动。2008年末，国务院发布《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，开征燃油税“取代公路养路费等费用，以及地方用于公路、水路、城市道路维护和建设方面的部分收费”，为此大幅上调成品油消费税，“调整后，汽油等的消费税单位税额为每升1元，柴油等为每升0.8元”，一直执行到今天。

成品油消费税与其它消费税一样，具有定向调节的功能。国际上的主要石油进口国，大多使用消费税来抑制消费。更重要的是，当前随着汽车保有量的增加，汽车尾气排放成为大中型城市雾霾的主要来源之一，严重影响居民的日常生活，抑制汽车的出行是控制雾霾必不可少的一环。在国际油价连番下跌、成品油价下滑的背景下，提高消费税，既不增加现有消费者的负担，也抑制了油价下跌所带来的成品油过度消费与使用。从策略上讲，这是一个不错的政策。

成品油降价与提税同时进行，引起了公众的激烈讨论，不乏指责之音。论对雾霾等空气污染的贡献，柴油要远远高于汽油，尤其是中国广泛存在的老式柴油发动机驱动的机动车，并且柴油消费量大，相当于汽油的2倍，但两次税率调整，柴油比汽油少涨1毛钱。同时，国际油价正处于下跌的趋势，再次探底的可能性很大。油价再跌时，如何抑制油价下跌带来的过度消费呢，总不能再加税吧？

宏观看来，中国幅员辽阔，燃油的使用不独大中型城市才有，农村及中小城镇的需求也很大，如柴油驱动的农业耕作机械、人口密度低的中长途客运和摩托车等，他们的收入低，生活成本却不小。这些地区受燃油带来的污染较小，但却承受了燃油税上涨提升的生活成本。近年，城乡之间、东西部之间的收入差距拉大，油价等要素成本上涨是非常重要的因素。难得的油价下跌，对于降低他们的生产、生活成本原本是改善生活质量的好机会，但政策并没有让他们从油价下跌中受益。

从商务部公布的2013年前11个月的成品油消费的数据来看，2013年的油价处于下行趋势，但成品油消费量同比也处于下行的趋势，这表明成品油消费相对刚性，消费量的多寡与经济周期的相关性更高一些。在这种情况下，提高税率对于抑制成品油消费的作用不大。

征税既然没办法抑制需求，就更像是增税行为。作为需求刚性的消费品，征税不会影响成品油消费量，税收规模有保障。间接征收（委托销售机构代缴）、价内税，也让消费者难以体会到税的存在，只会将消费者的抱怨转化成对垄断国企高油价的批评。并且在油价下跌时，连这种批评都不会有，对财税部门来说，这无疑是征税的良机。

消费税设立之初，主要面向奢侈品，税基窄，每年征收的总量并不高。到2008年，也不过2568.27亿元，占中央政府本级税收的8.29%。2009年“燃油费改税”第一年，消费税总额就猛增了85.4%，达4761.22亿元，占中央政府本级税收的14.27%，到2013年时，消费税总额已经跃增至8230.27亿元，是2008年的3.2倍。这主要是成品油消费税的贡献。

根据商务部石油行业经济运行的数据，2013年全国消费成品油超过2.8亿吨，其中最大的两个品种汽油和柴油分别超过0.93亿吨（1吨约1350升）、1.7亿吨（1吨约1190升），按此计算，2013年征收的成品油消费税超过3000亿，占消费税总额的36%，其税率稍有增加，都会极大地增加中央的消费税收入。

年初以来，全国财政收入同比增速受累于经济减速，下滑趋势明显，财税部门完成今年预算收入的困难很大。在油价还处于下跌的时候，反向增加成品油的消费税，既不增加消费者的负担，又会提高中央税收收入。按2013年成品油消费的估算，11月28日成品油税率提升至少每年为中央政府增加了460亿元的收入，占2013年成品油消费税的15%。12月13日的成品油税率再次调整，至少每年又增加了710亿的税收，占2013年成品油消费税的24%。两次合计税率上调高达39%，每年向全社会增加了1200亿左右的税收。

当然，提高税率，增加财政收入，也没什么不对。关键在于征税的同时，政府为纳税人做了什么？当年“燃油费改税”就明确，新增成品油消费税连同由此相应增加的增值税、城市维护建设税和教育费附加具有专项用途，不作为经常性财政收入。改革后形成的交通资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变。但几年下来，高速公路的收费既不停，也不减，公众也不知道新增的燃油税有多少，又是如何使用的。

此次财政部就调整成品油等产品消费税政策答记者问时，对油品税负做了国际比较，指出中国油品税负明显低于欧盟国家，与周边一些国家相比也偏低。话虽没错，但这些国家征税的法律层次高，纳税人对税目设立、税率的高低有很大的决定权。油品计税，也多以价外税呈现，消费清单往往明示税额，纳税人清楚地了解为每升油交了多少增值税、消费税。中国要学习国际经验，在提升税率的同时，首先应该让纳税人交税交个明白，在消费小票上列明税额，这或许是让纳税人纳得心悦诚服的第一步。

（作者为上海金融与法律研究院研究员）