张晓山：农地入市 土地增值收益分配格局将改变

本报记者孙春芳北京报道

2月25日，全国人大常委会审议相关决定草案，拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。此举表明农地入市改革进入实质性的阶段。

此前，中办、国办已经发布了关于农地流转、宅基地管理制度改革、农村土地产权确权颁证的相关文件。随着农地入市而来的是，中央和地方在事权财权的匹配上如何调整，城市和农村基础设施建设的资金从何而来？未来农村产权的改革方向是什么？

对此，3月4日，全国人大代表、社科院农发所原所长张晓山接受21世纪经济报道专访，详细阐述了他的观点。

央地财权和事权关系应调整

《21世纪》：农地入市说法已经提了很多年，从农民角度而言，这是让农民获得更多的土地增值收益，如何保障农民的利益？

张晓山：中央对保障农民获得土地增值收益，曾多次通过文件和讲话加以明确。建立城乡统一的建设用地市场，如果真的要大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例，也就意味着大幅度降低地方政府在土地增值收益中的分配比例。这就必须调整中央与地方政府之间的利益关系，真正落实十八届三中全会《决定》中关于深化财税体制改革的各项政策举措，建立现代财政制度，建立事权和支出责任相适应的制度，发挥中央和地方两个积极性。

《21世纪》：农地入市之后，如何相应调整中央地方之间的财权事权关系和未来的财税制度呢？

张晓山：土地增值收益的分配不仅涉及中央政府与地方政府之间的关系，地方政府与农民之间的关系，也涉及到当前土地收益与未来收益之间、城市与乡村、城市郊区农村与广大农区之间的关系，这需要政府通过税收的形式来调节收入分配关系。这方面第一个问题是，这些年来地方政府获取的国有土地使用权出让金收入实际上是一次性地将未来几十年的土地收益提前透支了，是一种“竭泽而渔”、“寅吃卯粮”的不可持续的敛财方式。

未来土地增值收益的分配应该转变方式，将土地收入从一次性透支，改为逐年提取；允许集体建设用地进入土地市场后，可以考虑对国家征收的集体土地以及农村集体建设用地在实现财产权利时按年度征收地产税、物业税或土地使用费，使地方政府和农民集体可逐年获取稳定的收益。

同时，还应让享受土地增值收益的农民获得社会保障和就业培训，同时要鼓励农民通过股份的形式或资产管理公司委托代管的形式，让其收益保值增值。

促进股权、地权和房权的流动

《21世纪》：目前农村的产权确权工作还没有完成，您如何看这项工作？

张晓山：通过土地确权、明晰集体的层级、集体成员资格的界定等全方位的产权制度改革，使集体经济组织成员能摸清和掌握自己所在集体的全部家底并将自己对土地承包经营权、宅基地的用益物权以及集体资产的收益权坐实，这在一定程度上可避免有的地区出现的村干部背着群众把地卖了，而群众却处于“不知道卖了多少地，也不知道还剩下多少地”的窘境。为农民合法行使权利、稳定农村经济关系和政治关系创造了条件，并为赋予农民更多财产权利、发展壮大集体经济奠定坚实的产权基础。

《21世纪》：未来农村产权改革的方向是什么？

张晓山：十八届三中全会《决定》提出：“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。

集体资产明晰产权，使股权固化、地权固化、房权固化，其实质是确定某个时点具有资格的集体经济组织成员对于集体资产或资源各自的份额，是确定某个时点的公平，即起点的公平；但未来集体经济的发展方向应是从封闭走向开放，从固化走向流动，固化是为了更好地流动。在产权清晰的基础上，促进股权、地权和房权的流动，有进有出，增资扩股。

十八届三中全会首次明确混合所有制经济是我国基本经济制度的重要实现形式。农村集体经济未来的走向可能将成为现代企业制度的一种有机组成形式，一种多元化的混合型的市场经营主体，集体经济的这种嬗变将使它得以保持经济活力和市场竞争力。