赖小民：支持金融资产管理公司参与地方政府存量债务清理甄别及债务风险化解的建议

一、背景

根据国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务；政府债务只能通过政府及其部门举借；剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台不得新增政府债务。43号文同时要求以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化，对地方政府性债务存量进行甄别。为此，建议支持金融资产管理公司参与地方政府存量债务清理甄别，及地方政府债务风险化解工作。

二、地方政府存量债务清理甄别工作的现实需求及未来可能面临的风险

（一）地方政府存量债务清理甄别工作量大、涉及面广、任务繁重，且专业性强、复杂程度高，需专业机构支持

一是地方政府存量债务清理甄别工作量大、涉及面广、任务繁重。根据财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，清理甄别中需对存量债务分类处理，其中，通过PPP模式转化为存量企业债务的，不纳入政府债务；项目投资没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务；项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务。考虑到地方政府性债务总体规模较大（政府负有偿还责任和担保责任的共计178908.66亿元），涉及项目数量多（730065个），债务笔数多（2454635笔），债务资金投向领域复杂，清理甄别将涉及债务关系认定、资产确权和资产评估等大量工作，且在剥离融资平台公司（7170个）政府融资职能过程中，根据主体市场化性质不同，还将涉及与债权人的洽谈等。因此，存量债务清理甄别工作涉及面广、工作量大，任务繁重，需要大量具备专业知识的人员开展此项工作。

二是地方政府存量债务清理甄别专业性强、复杂程度高。根据审计署数据，截至2013年6月底，地方政府存量债务余额178908.66亿元，其中举借主体为政府部门和机构的政府性债务余额为40597.58亿元，占22.7%。其余地方政府存量债务的举借主体分别为融资平台公司、经济补助事业单位、国有独资或控股企业以及自收自支事业单位等，在清理甄别中，这部分债务或转换举借主体纳入政府债务，或进行市场化转型不再纳入政府债务。不管通过哪种方式进行处理，均需对此类存量债务主体的债务资产进行解包，可能涉及到债务的确认，债务资金所投项目的确权、审计、评估，对存在风险的存量债务的风险处置，以及部分风险较大债务主体在解包过程中的清算退出等，专业性强、复杂程度高。同时，由于债务主体信用状况发生重大变化，还将涉及大量与债权人的谈判工作。尤其是各地发行的未到期城投债，这些进入二级市场的债务，具有涉及客户群体广、市场影响大、风险传递性强的特点，一旦处理不好或将引发较大的债务风险，甚至是严重的债券市场信用危机。随着现有债务资产解包以及债务主体转换和市场化转型，可能还需要对部分债务进行债务重组，对部分债务主体进行资产重组。故而地方政府存量债务清理甄别工作专业性强、复杂程度高，投行业务色彩浓重，需要专业的知识和技术支持，甚至可能出现债务风险需要及时化解。

（二）未来地方政府及其部门债务负担或将加重，还款压力增大，债务风险或将增加，债务风险化解需要专业机构支持

一是，地方政府存量债务中，地方政府负有责任的178908.66亿元存量债务中，有138311.08亿元债务的主体为融资平台公司、经费补助事业单位、国有独资或控股企业或自收自支事业单位，在清理甄别中，资金投向为公益性项目的部分，债务主体或转换为政府及其部门。作为参考，在已支出的地方政府负有偿还责任的债务中，用于公益性项目的支出占比86.77%，因此，预计这部分债务中约86%的部分债务主体将转换为政府及其部门，短期内地方政府及其部门债务负担或将加重。

二是，地方政府未来举债资金的投向多为无收益或有一定收益的公益性项目，即使有收益也往往不足以支付债务本息，因此长期以来，大量的地方政府债务存在借新还旧现象。43号文要求未来地方政府债务规模实施限额管理，并严格限定地方政府举债资金的用途。这将使借新还旧式的债务滚动模式难以为继，加上短期内地方政府财政收入难以大幅增加，预计未来地方政府还款压力或将加大，地方政府债务风险或有增加。

（三）地方政府存量债务清理甄别中，不纳入政府债务的债务主体转型后信用水平变化较大，债务风险或将增加，需专业机构化解

根据43号文，地方政府存量债务清理甄别中，通过PPP模式转化为企业债务的，将不再纳入政府债务。随着地方政府融资平台政府融资职能的剥离，融资平台面临转型：要么完全市场化，要么在市场化的同时作为社会资本出资方以PPP形式参与政府项目运作；无法市场化的债务将由政府承接清算退出。清理甄别中，由于债务主体信用水平波动，或将引发债务风险，甚至在债务解包过程中，信用状况较差的债务主体可能面临清算退出。债务主体的转型，可能导致这些存量债务信用风险增加。

三、建议支持金融资产管理公司发挥专业优势，参与地方政府存量债务清理甄别及债务风险化解

四家金融资产管理公司是财政部控股的专业国有资产管理机构，脱胎于政策性金融机构，不仅拥有丰富的债权、债务清理处置经验和人才队伍，还是财政部直管机构，并在全国各省均设有分支机构，熟悉各地经济金融环境，能够有效地配合各地财政部门开展清理甄别工作；且作为专业的资产管理者，拥有丰富的债务审核、资产确权、资产评估管理、债务重组、资产重组等方面的经验和专业人才，曾先后成功托管多家危机金融机构和高风险企业集团，如整体托管德隆系，托管汉唐证券、辽宁证券、闽发证券等，管理和处置原中创公司资产，并通过并购重组使一大批濒临危机的国有企业重焕生机，创造了一系列并购重组的经典案例。四家金融资产管理公司具备为地方政府存量债务清理甄别工作提供支持的技术和人才，并拥有广泛的市场资源，能够较好地配合财政部门开展地方政府存量债务清理甄别工作。综上：

（一） 建议支持金融资产管理公司参与地方政府存量债务甄别，帮助地方政府化解债务风险，防止国有资产流失；

（二） 建议支持金融资产管理公司参与纳入政府债务的相关债务风险化解工作，发挥金融资产管理公司经济“安全网”和金融“稳定器”的作用，维护地方经济金融稳定；

（三） 建议支持金融资产管理公司参与不纳入政府债务的相关存量债务风险化解，可指定金融资产管理公司为融资平台公司债务风险托管机构，以帮助化解债务风险，促进地方经济发展。