赖小民：建立洞庭湖生态补偿机制的建议

一、背景和问题

洞庭湖地跨湖南、湖北两省，是我国第二大淡水湖、长江重要的调储湖泊和国际重要湿地，素有“鱼米之乡”和“天下粮仓”的美誉，担负着长江流域生态安全、水安全和国家粮食安全的重大责任，具有保持江湖水域生态平衡的重要功能。

但是近年来，洞庭湖区受江湖关系、气候变化和人类活动等因素影响，湖泊萎缩、生态退化问题日益凸显，统筹湖区经济社会发展和生态环境保护刻不容缓。

一是湖泊日益萎缩。近10年来，洞庭湖水情变化较大，低枯水位提前，水资源时空分布不均，入湖水量由多年平均入湖量的2501亿立方米减少至2050亿立方米，其中松滋、虎渡、藕池三口入湖水量相应由846亿立方米减少至500亿立方米，荆南四河部分河道断流期超过半年。

二是生态环境恶化。湖泊水量减少，湖体自净能力下降。湖区农药化肥使用量大，农业源化学需氧量和氨氮排放量增加，湖体水质总体呈中营养状态，无法达到水域功能要求。湖泊湿地萎缩，生物多样性降低，外来生物入侵日益严重，工农业生产用水特别是人畜饮水安全受到严重威胁。

三是发展相对滞后。洞庭湖区农业比重大，农村人口多，“三农”问题突出。生态保护区、蓄滞洪区发展制约因素多，基础设施滞后，工业化和城镇化水平不高，地方财力比较薄弱。湖泊、河州钉螺孳生，血吸虫病问题仍长期困扰湖区。湖区已从历史上的富庶之地变成发展较慢、相对落后的地区。

二、建议和理由

2014年5月12日，国家发改委印发《洞庭湖生态经济区规划》的通知。通知指出，指导和推动洞庭湖生态经济区建设，是深入实施促进中部地区崛起战略的重大举措，对于探索大湖流域以生态文明建设引领经济社会全面发展新路径，促进长江中游城市群一体化发展和长江全流域开发开放具有重要意义。要认真贯彻落实《国务院关于洞庭湖生态经济区规划的批复》精神，提高认识、加强组织，紧密合作、扎实工作，努力把洞庭湖区打造成为全国大湖流域生态文明建设试验区、保障粮食安全的现代农业基地、“两型”引领的“四化”同步发展先行区、水陆联运的现代物流集散区、全国血吸虫病综合防治示范区，为促进中部地区崛起发挥典型示范作用。

2014年7月，根据全国人大代表工作安排，我参加了由湖南省人大常委会组织的部分全国人大代表专题考察调研。经过三天的实地走访考察，对洞庭湖区的生态保护现状有了更加深刻的认识。总体而言，各地和各有关部门在洞庭湖区生态保护方面做了大量工作。同时，我们也看到当前洞庭湖区的生态环境仍然比较脆弱，生态保护形势严峻，湖区百姓的基本生活用水资源的保障仍然存在困难，生态保护与经济发展之间的矛盾仍然比较突出，总体形势可以概述为喜忧交集、忧大于喜，问题较多、困难不少。因此，洞庭湖的生态保护和生态补偿问题必须引起各级政府和湖区人民的高度重视，建立洞庭湖生态补偿机制也是一个必须解决的问题。

要形成有效管用的洞庭湖生态补偿机制，应当达到以下五个目的。一是以国家补偿机制为主，省里适当补助。市县等基层政府根据具体情况配套资金投入，同时积极考虑引入社会投资、捐赠和国际资金，多渠道拓宽资金来源。二是建立国家中央生态补偿专项基金，补偿老百姓由于生态保护带来的损失。湖区百姓由于生态保护所牺牲的正常的生产活动应当由国家予以适当补偿，建议国家建立专项基金，专款专用。三是制定生态补偿的具体实施规划，依法补偿。要细化补偿机制的内容，特别是明确补偿机制的范围、对象、数量、时间和方式。要研究好“补什么、补给谁、怎么补、补多少、补多久”等问题。建议初期可以先进行试点，然后根据情况逐步扩大范围和数量。四是通过建立补偿机制，使生态补偿制度化、常态化、长久化。通过补偿机制可以不断提高生态保护意识，强化生态保护的制度约束，以此保障各项生态保护措施落实到位。五是正确处理好生态保护与补偿的关系。要以保护为主、补偿为辅，以保护为目的，以补偿促保护，最终要实现洞庭湖碧水蓝天、美景如画、造福人类的目的。

同时，建立洞庭湖生态补偿机制应当遵循以下九项原则：一是补偿机制建立工作要加强领导、统一思想、统一规划、统一抓落实。可以在省发改委成立相关机构，增加相关职能，加强领导、指导和引导。二是补偿机制要服务于生态保护。三是补偿机制必须优先考虑民生，特别是人畜饮水等基本生存保障的项目。四是补偿机制要有利于激励当地百姓更加自觉地保护生态，要有效的正向激励机制。五是补偿机制是国家行为，要以中央为主、地方配套为辅。六是补偿机制要实事求是，算好账目。要立足于“先易后难、先少后多、先核心区后周边区、先民生项目后建设项目”。七是补偿机制要齐心协力、专款专用，确保资金使用效率和效果。八是补偿机制要加大推动湖区产业转型，大力发展生态循环农业，引导湖区人民自力更生，休养生息，营造可持续的生存发展环境。九是补偿机制要强化责任，形成严肃的问责考核机制，对落实不力的有关部门和责任人要进行问责。