人大常委会法工委 三审删“税率”并非倒退

全国人大代表、

华侨大学法学院副院长

戴仲川

中国政法大学财税金融法研究所教授

施正文

北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长

刘剑文

昨天下午，十二届全国人大三次会议举行记者会，全国人大常委会法制工作委员会副主任郑淑娜表示，税率仍然需要法律确定。

有记者问，《立法法》修正案二审稿明确了税率调整由法律规定，但三审稿却删除了“税率”，有人认为这是“税收法定”原则的倒退，是不是意味着全国人大默许国务院自行决定调整税率?

对此，郑淑娜说：“政府征税必须得到人民的认可”，这是世界通用的法治原则。在我们国家税收由法律规定，实际上是一直这样规定的。2000年《立法法》是把税收基本制度作为全国人大及其常委会的专属立法权。这一次《立法法》的修改是按照十八届三中全会关于落实“税收法定”原则的要求，对税收制度进行了进一步的完善。

“二审稿中规定了税率，为什么这次没有了?”郑淑娜解释，我们是这么考虑的，二审稿规定的税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率等，这个表述经过专家的论证认为不够科学。实际上税种就包括纳税人、征税对象、计税依据和税率。为了表述得更加科学，我们采取了现在草案的表述。

“那法律是不是不要定税率了?”郑淑娜说，不是这个意思。税种包括纳税人、征税对象、计税依据和税率，都是它的基本要素。“我们搞一个税法，一定要把这些基本要素写出来。如果需要国务院和地方根据实际情况进行调整，一定会在税法当中做出明确的授权。”

新京报记者宋识径

声音

税种已包括纳税人和税率等方面

删去“税率”因表述不科学

新京报：在《立法法》修正案三审稿中，专门提及“税收法定”原则，你怎么看待“税收法定”原则的确立？

戴仲川：可以说，“税收法定”原则是按照十八届三中全会落实“税收法定”的要求，对税收制度的进一步完善。从我国现在的税收立法来讲，18个税种有3个税种是全国人大立法确定。“税收法定”原则的确立对未来税收立法工作有很好的促进作用。

新京报：有媒体报道称，《立法法》修正案的三审稿中，删去了关于税率的表述，你知道其中原因吗？

戴仲川：二审稿中确实有关于税率的表述。这个表述是否应出现在《立法法》有一定争议，在征求意见时，有专家认为表述不够科学。因为税种本身就包括了纳税人、征税对象、计税依据和税率等方面。《立法法》只规定“税收法定”这一原则。

人大应加强税法立法水平

新京报：《立法法》规定“税收法定”这一原则后，是不是意味着人大将加强税法的制定工作？

戴仲川：我想“税收法定”原则确立后，人大一定会在税法的制定方面有更多工作要做，会按照这一原则加强税法立法和修改工作。

新京报：那么这一原则确立后，国务院组成部门如果有提高税率的建议，是否需要报请人大批准？

戴仲川：《立法法》确立“税收法定”原则后，我想人大也会有一系列落实这一原则的配套措施出台，“税收法定”更多在于落实好。至于国务院组成部门改变税率的建议要不要报人大，在这些配套措施中应该有所体现。

新京报：未来人大将对税法方面有更多主导权，你认为人大还应加强哪些方面工作？

戴仲川：张德江委员长在工作报告中提出了加强立法力量和立法水平。我想人大在税法方面会加强这方面的力量，提升税法的立法水平，确保履行好“税收法定”这方面的责任。新京报记者邢世伟

税种基本要素不应删除

施正文：现行《立法法》的“税收法定”的原则虽然有所涉及，但是没有法定原则的内涵、内容、范围和边界等准确明确地加以表述，只是一个概括的表述。《立法法》修订的目的之一就是要明确“什么是税收的基本制度”。

此前在二审稿中其实已经明确了税收的基本制度和内涵。这三项被公认的基本制度分别为：税种设立、税种的基本要素以及征收管理。

其中，税种的设立直接决定了税种的“立与废”；税种的基本要素包括纳税人、征税对象、计税依据和税率，这决定了收多少税，对谁收税等问题；而征收管理则是一项程序制度，即规范了纳税时间地点、税务登记、处罚检查等等。

三审稿把其中第二项“税种的基本要素”删除了，而这也是税收制度中最重要的一项。那么，关于税收基本制度的表述不够完整，有重大的遗漏。

四中全会提出全面依法治国，对立法有明确要求，即科学立法和“宜细不宜粗”，让法律更具操作性和执行性。

此次修改背离了这个原则，更加含糊，甚至会产生歧义，而且还会为财税部门未来通过“红头文件”制定税收政策，甚至修改税法留下空间。

修订《立法法》的目的正是为了堵住这个漏洞，就是让事关国家治理的征税权和涉及公民财产权的使用时，政府不能“任性”。新京报记者李丹丹

应对“税收法定”做出明确规定

刘剑文：《立法法》应对税收法定原则做出详细而明确的规定。三审稿将“纳税人、征税对象、计税依据、税率”等内容删除，使税收法定原则的规定变得抽象、模糊，不利于有效规范政府的征税权力，对全面落实税收法定原则不利。

中国现行18种税中，只有个人所得税、企业所得税和车船税等三种税是由全国人大及其常委会制定法律开征的，这种情况在国际上是不多见的。这说明中国缺乏上位法对税收法律作出规定，而《立法法》作为管法的法，很有必要对税收法定做出明确规定。

税收法定原则是为了限制政府的公权力，《立法法》应该对税收法定做出详细规定，这样政府才不能随意对纳税人、征税对象、税率做出规定。

《立法法》相关条款的规定，应回到税收法定原则的本源。税收法定的一个基本原则就是“要素要明确”，而三审稿对“税收法定”的规定比较模糊、抽象，容易引起立法中的歧义。光有税种和税收征管制度，不能把税收法定的内容完全涵盖。

缺乏具体规定，就会对全面落实税收法定原则不是很有利，也不利于更好保证纳税人的合法权益，不利于更好规范政府的征税权力。只有规定得详细一些，才能让人大更好地发挥立法的主导作用，更好地维护纳税人的合法权益，让行政机关依法行政。

新京报记者李丹丹

背景

二审争议是否“细化单列”

据媒体报道，《立法法》修正案草案在二审时，很多委员对税收单列细化方式表示认可，但也有部分委员认为“可能存在问题”。

有委员提出，目前这种细化解释，可能会造成人大立法缺乏适度弹性，建议单列细化表述，可放在未来的税收基本法或其他税收专门法中予以明确。这种观点得到其他委员赞同。

据媒体报道，另外一个委员，曾任财政部长的谢旭人当时建议，这一款可以修改为，“税收和税收征管的基本制度”。在他看来，税收制度本身已包括税种名称、纳税人、征税对象、计税依据等内容，不需要逐个要素制定法律；税收征管制度也是指基本制度，需要制定法律。而一些非基本的单项征管制度，可以由国务院或者税务主管部门制定行政法规或部门规章。

参与这次审议的郎胜委员表示，单列列出的“税率”一项，可能存在不易执行的挑战。他提出，如果在法律中真正写死了，只要税率调整不分情况都必须由法律规定，那么经济生活中如果出现一些新情况新问题，需要通过税收杠杆及时调节的时候，是否都需要通过复杂的立法程序由法律规定来解决？如果想发挥税收在经济活动中的杠杆作用，是否能做到及时有效？ 新京报记者宋识径