委员：立法法草案删除税率 政府“权力任性”仍难约束

★聚焦立法法

南都讯 昨日，全国人大常委会法工委副主任郑淑娜在答记者问时，否定了立法法的修改将致“税收法定”原则大倒退的说法。她表示，原先的表述经专家论证认为不够科学。

前天提交全国人大会议审议的立法法修订案草案(三审稿)规定：税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度由全国人大及其常委会制定法律。而在此前的二审稿中，相关表述为“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”要制定法律。“纳税人、征税对象、计税依据、税率”四个重要元素在三审稿中被删除。有代表委员认为，这是“税收法定”原则的大倒退，意味着全国人大将默许国务院自行决定提高税率，从而增加公民和企业的税负。

对此，一些代表委员专家学者并不认同。

回应

二审稿中规定了税率，为什么这次没有了？我们是这么考虑的，二审稿规定的税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率等，这个表述经过专家的论证认为不够科学。实际上税种就包括纳税人、征税对象、计税依据和税率。这都是税种的基本要素。现在我们的写法讲的是基本制度，基本制度就是基本要素，我们搞一个税法，一定要把这些基本要素写出来。 ———全国人大常委会法工委副主任郑淑娜解释

关注税率调整入法

中国政法大学财税法研究中心施正文：

按照这个解释，立法法中税收法定条款就没必要修改了

“这种解释是牵强的。”施正文表示，“按照这个解释，立法法中的税收法定条款就没有必要修改了”。现行《立法法》第八条第八款就已经规定，“税收的基本制度”只能制定法律。

施正文说，税收法定的原则有3个：税收要素要法定，税收要素要明确以及依法征收的原则。目前的三部税法中，很多税收要素就因为授权给国务院来调整而非常不明确。

施正文表示，此次立法法之所以要对现行的税收法定的提法进行扩充和修改，就是本着上述三个原则的要求。但三审稿的表述把税收法定的原则缩小到了税种的开征和停征以及税收征收管理，使行政部门对税收要素的调整留有空间。

“按照这个解释，立法法中的税收法定条款就没有必要修改了”。

施正文还说，目前的表述实际上背离了四中全会精神。四中全会精神要求立法要有可操作性，可执行性，要变粗为细，这样才能提高立法水平和立法质量。

上海财经大学教授朱为群也表示，如果将来税种全部由条例上升为法律，单行的税法中确实将税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率等要素确定下来，就没问题。但税法是否会又通过授权的方式，将税率等要素的调整权交给政府部门呢？“大家为何如此计较这个表述，就是因为这种担心的存在”。

朱为群说，如果依据表述科学的解释来说，应该把税种的调整权也写入修订案中。

北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文：

《立法法》应对税收法定原则作出详细而明确的规定

北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文接受财新记者采访时表示，《立法法》应对税收法定原则作出详细而明确的规定。三审稿将“纳税人、征税对象、计税依据、税率”等内容删除，对税收法定原则的规定变得抽象、模糊，不利于有效规范政府的征税权力，对全面落实税收法定原则不利。

刘剑文指出，税收法定是一个基本原则，它包括三个要求。

一是“基本要素要法定”，即税种、纳税人、征税对象、税率这些要素要法定。

二是“要素要明确”，就是要素要写得清楚。因为税种是一个很抽象的东西，不能包括纳税人、征税对象、税率这些基本内容。

三是“征税程序要合法”。

刘剑文认为，《立法法》只有对税收法定作出详细规定，政府才不能随意对纳税人、征税对象、税率做出规定。如果是在《宪法》里面，对税收法定作简明规定是可以理解的。《立法法》是各个法律立法的依据，对税收法定原则应规定得更详细一些。

税收法定原则中，纳税人、征税对象、计税依据、税率等元素各有不同的意义。税率是整个税收基本制度的核心，也是现实中容易被调整的一个因素。如果《立法法》不能对税率作具体规定，以后一些税率的调整可能就比较频繁了。税收法定的一个基本原则就是“要素要明确”，光有税种和税收征管制度，不能把税收法定的内容完全涵盖。三审稿对“税收法定”的规定比较模糊、抽象，容易引起立法中的歧义。

他认为，缺乏具体规定，对全面落实税收法定原则不利，也不利于更好地保证纳税人的合法权益，不利于更好地规范政府的征税权力。只有规定得详细一些，才能让人大更好地发挥立法的主导作用，更好地维护纳税人的合法权益，让行政机关依法行政。

九三学社中央常委、全国政协委员陶夏新：

“税率调整”更重要，也应入法

昨日上午，政协小组会议讨论《立法法》修正案草案，九三学社中央常委、全国政协委员陶夏新认为，草案没有把“税率调整”纳入法定范围，约束不了政府部门的“权力任性”，建议修改。

3月6日，财政部部长楼继伟在记者招待会上称，2014年三次上调燃油税均获国务院批准同意。“当时我就在想，立法法修改后，(财政部)就没有权力随意提高税率了。”陶夏新说，但看到目前的草案条文后，“之前的企盼落空了”。

陶夏新说，目前的修正案只提到“税种”法定，没有对体现税负轻重的“税率”作出规定，“税率调整更为重要，但立法法管不到这里，约束不了它，怎么体现税收法定精神？”他建议将“税率的调整”也写进条款当中，得到在场不少委员支持响应。

委员热议

全国政协委员、工信部原部长李毅中：

以后成品油消费税是人大定还是国务院定？

昨日上午，全国政协经济界别34组的委员们围绕立法法展开了热烈讨论。全国政协委员、工信部原部长李毅中认为，政府收什么税、向谁收、收多少、怎么收，在一些税收征收管理基本制度上需要更加明确。

“营改增范围将扩大，像这些今后究竟是人大常委会决定还是国务院定？诸如此类我觉得还比较模糊。国际油价大幅度下跌，结果在降价的同时增加了燃油税、消费税。问题就来了，油价可能要慢慢回升，原来增加的燃油税、消费税要不要减下来？哪些是人大来定、哪些是国务院可以定？这些事没有明确、比较含糊，这个权限有很多模糊点。”李毅中表示，希望明确税收征收的基本管理制度，进一步明晰人大、国务院在其中的职权。

李毅中认为，如果立法法通过后，行政部门要根据立法法修正案相应地修改各自的行政制度，形成呼应。

全国政协委员、国家发改委原副主任杜鹰：

不能把立法起草的事都交给政府部门

全国政协委员、国家发改委原副主任杜鹰昨日在分组讨论中表示，太湖暴发水危机后，国家发改委牵头制定太湖污染防治治理方案，便遇到了水利部、环保部两个部门“依法打架”的问题，以污染数据为例，按照《水污染防治法》规定要由环保部来发布，但是环保部设立较晚，更多的历史数据只有水利部门掌握。

“人大有立法权，就要承担立法责任，人手不够可以想办法。”杜鹰说，不能把立法起草阶段的事情都交给部门。有几名政协委员均表示，还可以考虑由第三方来起草，避免最终由人大通过的法律框架实际上还是各部门自己的。

“部门打架实际上是立法部门利益化的表现。”全国政协委员、全国人大常委会预算工作委员会原副主任黄建初认为。

链接

现行《立法法》第八条规定：

基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律。

修订案二审稿修改为：

税种、纳税人、征税对象、税率、税收征收管理只能制定法律。

修订案三审稿改为：

税种的开征、停征、税收征收管理只能制定法律。

统筹：李欣陈实谢华

采写：南都记者徐艳吴斌金可镂发自北京