立法法修正案表决在即 代表联名提议完善“税收法定”

◎每经记者金微发自北京

正在审议的立法法修正案草案三审稿，因为体现了“税收法定”的原则，收获了广泛赞誉，但其具体表述又引发了财税界不小的争议。

距离立法法修正案投票表决还有几天时间，《每日经济新闻》记者了解到，中国财税法学研究会会长刘剑文以学会的名义，向全国人大法工委、预算工委递交了一份《关于完善税收法定的建议》；全国人大代表、山东电影电视剧制作中心艺术副总监赵冬苓则联合几位人大代表提出相似建议。这些学者和代表们反映的核心问题，就是立法法三审稿删除了四个要素。

给权力任性留隐患？

立法法修正案二审稿明确税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度，只能由法律规定。而三审稿规定，“税种开征、停征和税收征收管理的基本制度”要制定法律，“纳税人、征税对象、计税依据、税率”四项已消失。

正是因为这四项内容的删除，引起了学界的关注。在财税学者们看来，这种删除会给“权力任性”埋下隐患。

昨天，在联办财经研究院、中国企业研究所（CEI）举办的财政基本法论坛上，多位学者再次对删除四项内容提出质疑。刘剑文说，税种的法定并不等于税收要素的法定，税种只是税的名称，不能涵盖纳税人、计税对象、计税依据和税率等要素。“如果税收要素不法定，权力就会任性而行。”

刘剑文举了税率调控的例子，他说，在国外税率不会轻易调控，政府调控税率会受到问责，而如果立法法删除法定要素则给了地方自主调控权。

按财税改革时间表，2020年我国将落实税收法定原则。在与会学者看来，立法法修正案通过，至少五年内不会修改，税收法定存在重大漏洞，那就难以完成2020年任务。

中国人民大学法学院教授朱大旗说，如果税收法定不明确，会存在大量委托空白的授权，“三审稿改掉这些要素确实是一种倒退。”

为什么强调计税依据、税率等，朱大旗举了房地产新政的案例，像二套房的转让按所得税法规定是要对差价征20%的税，但由于很多东西不明确，实际操作是按总价1%的水平来征税，“计税依据不明确，会导致巨大的差异。”

赵冬苓之所以关注这个问题，是她此前提出过税收法定的议案，她也对三审稿提出意见。在她看来，税收法定、税率等也必须法定，否则规定过于笼统，博弈空间越大，最终损害的还是人民群众的利益，“原本是希望联名提议案，但是过了截止期，最后几位代表联名提了意见。”

税种税制有区别

事实上，关于税收法定删除四项的争议，在3月9日十二届全国人大三次会议的记者会上，就有记者提出，三审稿删除“税率”是不是意味着全国人大默许国务院自行决定调整税率？

对此，全国人大常委会法制工作委员会副主任郑淑娜回应说：“二审稿规定的税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率等，这个表述经过专家的论证认为不够科学。实际上税种就包括纳税人、征税对象、计税依据和税率。为了表述得更加科学，我们采取了现在草案的表述。”

不过，中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，税收有三项公认的基本制度分别为：税种设立、税种的基本要素以及征收管理。其中，税种的设立直接决定了税种的“立与废”；税种的基本要素包括纳税人、征税对象、计税依据和税率，这决定了收多少税，对谁收税等问题；而征收管理则是一项程序制度，即规范了纳税时间地点、税务登记、处罚检查等。

施正文说，三审稿把其中第二项“税种的基本要素”删除了，这也是税收制度中最重要的一项。那么，关于税收基本制度的表述不够完整，有重大的遗漏。“只有税收要素法定后，才能把政府征税前的任性给化解，如果立法法不明确，政策任意调整，法律没有办法控制。”

天津财经大学教授李炜光对也提到，各要素的总合是税制，而不是税种。税种是用来分清税收类别的，是增值税，还是消费税，就像你叫张三，他叫李四一样，不能涵盖税制要素。税种与税制是两回事，它们不是统领与从属的关系，而且比起前者来，后者是更重要、更实质的权力。