万亿债务置换起步 地方债迎“显性化”时刻

从3月6日开始，关于地方债务置换的消息就成为两会中的热点新闻。然而，直到3月12日，财政部有关负责人才表示，国务院明确批准置换的规模是1万亿元，这在2015年到期的政府债务中占比为53.8%，置换债券由地方政府自发自还，并且必须用于今年到期的债务，财政部很快会公布相关具体计划。

数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任、负有担保责任、承担一定救助责任三种债务的17.9万亿元中，有将近11万亿元是银行贷款。受此利好消息，宁波银行、兴业银行等银行股价在3月12日当天涨停。

从此前提出的债务甄别到此次的万亿规模置换，对地方政府来说，中央要把地方政府存量债务逐渐显性化的过程已经非常清晰。

在规模和时间都已经敲定的背景下，财政部副部长朱光耀透露，下一步财政部会对具体的置换方式进行公布。不过对地方政府来说，当前难点是对债务的分类甄别，这成为置换方式的关键一步。

财政部消息显示，近日，财政部、发改委、中国人民银行、银监会联合发文《关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作的通知》。通知要求核查截止日期为2015年4月8日，核查的债务为一类债务，也就是地方政府直接债务。

甄别难题

“相比较以前地方债务的处理意见，这次中央对地方债的清理实际上是把债务显性化的过程。只有清晰了债务的结构才能有明确的置换方式，对地方政府来说，有利于缓解他们的压力。”中国社科院财经院研究员杨志勇分析说。

作为地方政府来说，为了发展不可避免地要产生一些隐性债务，随着地方债务规模的增大，局部风险逐渐增强，特别是隐性债务带来的风险不可控制。为此，财政部曾进行了一系列的清理工作。

2014年10月23日，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知，根据通知，甄别工作由财政部门牵头负责。财政部门同有关部门对地方政府负有偿还责任的存量债务进行逐笔甄别。

在上述通知中，财政部对地方政府的债务进行了分类，首次明确了哪些债务由企业负责，哪些债务归属地方政府，最终成为地方政府的直接债务。

值得注意的是，通知中通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务和项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务等两项内容并没有争议。相反，部分有收益的项目成为此次甄别的难点。

此前财政部下发的《地方政府债务纳入预算管理清理甄别办法》规定，省级财政部门应于2015年1月5日前将地方政府债务清理甄别结果上报财政部。但1月29日财政部再度发文称，有一些地方存在债务数据错报、虚报等问题，需要进一步核实，并要求各地对初步清理甄别结果组织开展自查，3月8日前上报财政部。

有媒体的统计显示：与2013年6月审计署地方债审计结果相比，此次上报核实的地方政府性债务规模或大幅增长。

一位东部地区的财税系统人士坦言，目前有争议的主要是项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的或者有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务的内容存在很大的变数。

在他看来，这些债务有一定的期限，今年有收益，但是未来如果收益不能覆盖成本的话，可能面临一定的风险，这种未来的预测性收益是此次甄别的难题。

杨志勇认为这种担忧有一定的道理。“很多项目甄别中也确实存在这种情况，所以地方政府在实际甄别中，只能通过一对一的方式，仔细分析每个项目的债务结构。”

面对不可预期的收益，财政部的态度也很坚决。

3月6日，财政部部长楼继伟在两会记者会中表示，化解存量债务有解决思路。具体包括三方面：那些有一定收益或者可以改造成有比较稳定的现金流的项目，可通过PPP模式化解；部分完全公益性融资平台举借的、地方政府负有偿还责任的债务，通过债券置换，使得债息降下来；再者，部分银行借贷的债务，按照契约原则，谈判对债务进行重组，逐步解决。

债务证券化无可避免

“甄别清债务类别，才能让亟须解决的债务实现更合理的期限结构。”对于财政部此次提出的1万亿元债务置换，两会期间，多位政协委员表达出这样的心声。

全国政协委员马蔚华表示，由于地方政府债务清理工作涉及面广、推进缓慢，使得商业银行等债权人面临信息不透明、沟通机制不完善等困难，不利于存量债务的续作及新建项目的融资。

此次财政部提出地方债务置换，事实上拉开了存量债务的治理大幕。

所谓置换存量债务，就是在财政部甄别存量债务的基础上把原来融资平台代表政府的理财产品、银行贷款，期限短、利率高的债务置换成低成本、期限长的债务。

去年颁布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》）中就曾强调“ 积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设”。

杨志勇认为，比如说一些即将到期的银行贷款，一般是3年或者3~5年的，如果通过置换能延长期限，比如说置换成7年、10年，那么债务流动性风险就会降低。“从当前情况看，相比本金变化带来的复杂计算方式，债务置换中利率变化是最便捷的方式，通过这些置换，可以延长债务期限，使其结构更合理”。

按照此次财政部下达地方存量债务1万亿元置换债券额度测算，如果把一部分到期的高成本债务转换成地方政府债券，由于政府债券利率一般较低，匡算地方政府一年可减少利息负担400亿~500亿元。

财政部副部长刘昆在接受媒体采访时表示，为解决地方政府债务到期问题，财政部近期将提前下达并启动发行第一批置换债券，对有相应债券发行额度且库款余额超过一个半月财政支出水平的地区，允许地方财政把债券发行和库款调度有机结合起来。各地财政部门收到债券指标后，要将指标数额和打算采取的措施马上向省委、省政府报告。

事实上，随着新预算法的修订通过，地方政府未来只能通过发行债券来举债，使得目前积累的大量存量债务面临清理。

根据2015年预算报告，中央对地方政府举债实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额，妥善处理存量债务和在建项目后续融资。

券商分析机构则认为，相对于银行贷款，地方政府的债务只要在标准内，也可以实现证券化以增加其流动性。“在这个过程中，银行有优先购买的权利，如果银行不购买，就可以向其他主体发行或者面向社会公开发行。”海通证券分析称。