楼继伟归来

2013年05月27日 09:02
来源：财经国家周刊作者：刘明霞

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就任财政部部长两个多月以来，楼继伟公开亮相次数并不多，但一出场就令外界耳目一新。

3月底，在2013中国发展高层论坛上，刚刚履新的楼继伟以“应该帮助穷人，而不应该帮助懒人”、“社保制度漏洞太多，给多少钱都会吃光”等高调言论，瞬间成为舆论关注的焦点。

在上述高层论坛上演讲的一开始，楼继伟就提到，自己一直说话直率。多年前楼继伟任职财政部副部长，就以性格鲜明、敢说敢做而为外界所熟悉。与其性格相搭配的，是他的自信和专业性。接近楼继伟的内部人士对他的评价是，有个性、有思想、专业强。“现在正是需要强势的人来做改革。”该内部人士说。

楼继伟是朱镕基任总理时期财税改革的直接设计者之一。他参与设计了1994年的税制改革，时任外汇管理体制改革的牵头人。

他曾经在1998年至2007年的9年间，担任过财政部副部长，历经项怀诚、金人庆两任财长。财政部内部人士对《财经国家周刊》记者谈到，当时任部长的项怀诚向朱镕基申请，让身为贵州省副省长的楼继伟出任副部长时，朱镕基的回答就是一个字：“行”。

在他任副部长期间，参与推动了公共财政制度框架的建立和完善、推进了部门预算、国库管理体制等预算管理改革，可谓典型的学者型官员。

“我们这个年龄的学者都是看着他的文章成长起来的。”国家行政学院经济学部教授时红秀说。

如今，楼继伟此番重归财政部，作为改革色彩浓厚的学者型高官，在新一届被寄予改革厚望的领导班子下，肩负着继续推进中国财税体系改革的重任。

营改增提速

4月16日，财政部大楼内，新任财政部部长楼继伟、国家税务总局局长王军，就扩大“营改增”试点，共同接受媒体采访。此前一周的国务院常务会议上，决定2013年将进一步扩大营业税改征增值税试点。“营改增”进一步扩围的时间比业界的预期明显提前，意味着此项改革正在提速。

“楼继伟履新后面临的第一项改革，就是营改增。在试点进展顺利的同时，也要开始研究调整政府间的收入划分。”中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇对《财经国家周刊》记者说。

1994年的税制改革，楼继伟参与了设立以增值税为核心的新的流转税制。1993年之前的增值税是做加法，也就是将企业支付的工资、利息、获得的利润等，加总计算增值。而在这次改革中，楼继伟及其他改革设计者改做了减法，实行销项税减进项税计算应纳增值税，使得产品生产的上下游间有一个自动的监督链条。

在一次内部会议中，楼继伟谈到当年参与的改革时说：当时增值税的改革也考虑过“转型扩围”，即将增值税由生产型转为消费型，但考虑到消费型增值税相对复杂，当时宏观经济又面临着通货膨胀的压力，所以没有走出这一步。

直到近20年后，增值税的征收范围才开始扩大到服务业，与营业税进行合并。而随着“营改增”试点逐步向全国各地和全部行业扩围，将会倒逼加快财税体制改革，并事关中央和地方分配关系的变迁，这些都是摆在财税部门面前的大题目。

营业税是地方财政最重要的税收收入来源。而增值税收入由中央和地方以75：25的分配比例共享。目前，在12个试点的省市中，“营改增”后的增值税收入依然归地方政府，确保地方政府的损失降到最低。

但楼继伟说，这一做法“不可能持久”，只是试点时期的过渡性安排。而由此牵扯出的中央和地方政府的分配比例调整，“这实际就是国家怎么治理的问题，我们正在积极也很慎重地研究”。

楼继伟透露，财政部正在研究如何深化财税体制改革。主要有三点：一是要积极稳妥推进“营改增”在全国范围全部行业推开；二是要认真研究如何构建地方税体系；三是进一步压缩合并专项转移支付，增加一般性转移支付。尽管财政部还在研究方案，但是在楼继伟新著的《中国政府间财政关系再思考》中，他已经系统地阐述了对中央和地方财税改革的思考，或可从中窥见楼继伟的改革思路：政府间收入划分要考虑税种属性、事权和支出责任划分状况、地区间财力差异程度等因素，中央财政集中的收入，既要保证中央履行职能和支出责任的需要，还要有利于有效实施宏观调控和促进基本公共服务均等化。

逆“潮流”的楼式思路

楼继伟曾经以中投董事长的身份接受《财经国家周刊》专访，他说，改革需要“自己认识自己，自己痛下决心”，可以从具体领域入手，先定下来较小的一揽子方案，为相关改革铺平道路，“整体推进，重点突破”。这仍可视作其身为财长推进财税改革的原则。

那么，什么样的改革是“较小的一揽子方案”？楼继伟给出了他的答案：“改革总是有先有后，需要有一种改革为另外的改革铺平道路。我们必须把最基础的改革，变成最小一揽子。”

而对于眼下的财税体制改革，解决“支出”问题就是“最基础的改革”之一。

楼继伟在2012年发表的一篇署名文章曾指出，1994年的中国财税改革主要解决了“收入”的问题，它根本性地改变了我国税收体制和政府间财政关系，奠定了我国财政政策效力的基础。1998年又开始建立公共财政，进行了预算管理体制的改革。而现在要发力的对象，是求解“支出”问题。

从财力分配来看，中央集中了全国财政收入的53%左右，但是中央财政支出只占全国的20%，而且这个20%是中央财政有赤字的情况下实现的。并且，政府行政性收费和相应支出还没有完全计算，如果计算的话，地方财政支出恐怕要高于85%。

“下一步改革的方向是什么？我们的研究认为，应当向现代国家的方向走，根据外部性原则、信息处理的复杂性和激励相容三个标准，合理进行中央地方间的职能和财力分配，像常规的大国那样，把国家应该管理的事务管起来，从而大量减少相应的专项转移支付。”楼继伟指出。

根据以上认识，楼继伟推进财税体制改革的思路，已经基本成型。未来，将按照这三个标准来定义我国各级政府功能上的分配，中央要在支出上占更大的比重，中央公务员的人数要增加，要从地方划上来。

这意味着楼继伟的下一步动作，很可能将推动中央回收部分“事权”上。而对减少中央收入、提高地方收入的认识“潮流”，楼继伟并不认同。他指出，中央和地方收入分享不仅仅是根据担负职能的多少，还主要决定于收入的税收属性。按现有税种，中央没有多少余地与地方在收入分享上做太多的文章。在事权不调整的情况下增加地方征税权，“我认为这个方向是危险的，是个分裂的体制。”

“财政一半是‘财’，另一半就是‘政’。如果说以往的改革，主要涉及‘财’，那么下一步，‘政’是绕不过去了。在管理国家的方式上采用现代国家的做法，将为更深层次的改革打下基础。”楼继伟说。

值得人们注意的是，楼继伟的改革在现实中推进的前景，目前仍然面临一些不定因素。按照正部级领导65岁退休的惯例，现年62岁的楼继伟或将只有两三年的时间来实施他的抱负，这无疑将会加大其改革步伐的紧迫感。