发改委官员：国家发展规划遭受地方政府固执和挑战

2011年10月16日 17:22
来源：凤凰网财经

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国家发改委国土开发与地区研究所所长高国力（图片来源：凤凰网财经）

凤凰网财经讯 10月16日，国土开发与地区研究所所长高国力在沃德财富高峰论坛上表示，由于国务院的主体功能区战略规划触动地方政府利益，现在遭受到来自于地方政府的非常固执、非常强大的挑战。

高国力表示国务院在去年颁布了“主体功能区发展战略”这一规划，应这是一个崭新的区域发展空间的理念，主体功能区的战略规划为规划开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，也就是说一个省也好，一个市也好，不是长官说你想发展哪儿就发展哪儿，不是你想发展多快就发展多快，将来要给你定位，根据你的资源承载能力给你戴帽子，如果把你定位为限制开发区域和禁止开发区域，地方政府不能够大量上项目，不能搞城市建设和开发，银行也得限制进行资金的投放。

高国力认为这种理念充分符合中国巨大的区域差异的实际情况，应该说对于中国未来的可持续发展非常关键，也能够遏制目前中国村村点火、户户冒烟的令人心惊的现状。

高国力透露现在这一规划遭受到来自于地方政府的非常固执、非常强大的挑战。原因就在于中国各地的政府都要创税，都要上项目，都要招商引资，都要把自己的财政蛋糕做大。

“明明知道自己的资源环境承载能力非常脆弱，但是没有办法，只有GDP大了，才能够出政绩，才能有钱建广场、修马路，才能让自己的乌纱帽再换大一点。”高国力坦言。以下为高国力发言实录：

高国力：各位朋友，各位嘉宾，非常高兴参加沃德财富高峰论坛。我的领域跟前面几位嘉宾略有不同，前面的四位嘉宾都是来自国内财政、金融界的知名的权威人士，应该说刚才做了不同层面、不同角度、风格各不相同的演讲，我一直在认真地听受到了很大的启发。我的发言正如主持人介绍的，想从区域经济的板块谈一些现在的现状，以及“十二五”期间的格局，以及相应政策的走势。我想这个问题既与今天的主题似乎很遥远，但是我个人觉得也是密切相关，因为区域经济的格局直接左右一个地方财富的聚集、信贷的投放和资金的流向。所以我愿意用尽可能短的时间把我的观点和想法跟各位朋友做交流和探讨，也希望互相地启发、互相地参考。

一、给各位简要介绍一下中国区域发展和区域规划的大格局。

大家都知道，中国作为960万平方公里的世界上最大的发展中国家，我作为供职于国家发改委的政策规划和政策研究人员，碰到的最大的苦恼就是如何制定一套对各地区能够相对行之有效的政策。后来发现，发改委这么多年在社会上很多时候遭到大家的指责甚至非议，就是发现我们出台的很多政策都是一刀切，没有充分体现区域差异化的特点。这与中国的区域面积辽阔，区域差异巨大是分不开的。中国在“十二五”规划中明确提出了两大区域发展战略，这是影响中国“十二五”甚至是今后更长一段时期的两大战略。

第一战略是区域发展的总体战略。它的内容包括东部率先、中部崛起、西部开发、东北振兴。对于这四大板块，国务院和国家发改委都分别有相应的政策的配套，也就是说目前中国官方制定区域政策是以这四大区域板块为基本概念设计的。大家都知道设计区域政策包括金融政策，区域单元越小肯定就越准确，针对性越强，但那需要更多的人力、更多的调研和更多的考察，这个做到。区域政策板块过大了，就会导致很多政策的有效性、准确性下降。对于这四大板块中国是什么样的安排呢？1978年改革开放30年来，中国经济增长的比率主要集中在东部沿海发达地区，目前中国东部的十个省市承担了拉动中国经济增长的主要作用。中国经济总量是世界第二，我们经常上在国际上要有话语权，靠谁？靠西部肯定不行，靠中部也很难，应该说我们很多方面的话语权就要靠东部沿海的城市、行业、企业，所以我认为东部率先，不光对于拉动全国的率先小康、率先现代化具有重要的支撑作用，更重要的是，我们在未来的国际竞争中要有话语权，在今后一段时期主要还是依靠东部沿海地区。这是第一个板块。

第二个板块叫做中部崛起，从2006年国务院出台中部崛起发展规划以来，大家都知道，中部的很多省市是处于挖地状态的，他们开玩笑说，我们中部是不东不西，不是东西，这是自嘲。确确实实，中部的六个省确实在相当一段时间内出现了挖地的效应，人才的外流、资金的外流、产业的外流，导致了中央政府实施了中部崛起的规划和政策。实际上中部的六省在中国区域经济中承担着粮食主产区的功能，中国13亿人口吃饭问题，我们要养活这些人，中部是重要的地区。第二大作用是原材料的供给地区，我们很多的原材料都分布在中部地区。在这两大前提下，中部地区的交通枢纽、物流枢纽增加也承担着中国经济发展的重要作用。我们把它叫做贯穿东西，纵横南北，这是第二大板块，是中部崛起的。

第三个是东北振兴。国务院从2003年出台了东北振兴的规划，为什么东北振兴，大家都是银行界的朋友，你去东北考察，东北的工业化水平并不落后，甚至超过东部沿海的很多地区，比如说沈阳、长春，很多老工业基地，很多大型的国有企业聚集了一大批的高校、科研院所和人才，但是由于计划经济和国有比重的过高导致东北经济一直是发展非常缓慢，增长方式非常粗放，每次去东北调研、洽谈一些事项仍然感觉到东北经济的傻、大、黑、粗，粗放、浪费，尤其是一些市场观念和意识，体制机制跟东南沿海地区有非常大的差距，在这种情况下中央启动了一系列的政策，东北在未来全国的格局中承担什么样的功能定位呢？

第一个也是承担了粮食供应的重要职责，第二，大小兴安岭和长白山都是全国重要的生态屏障，如果那些地方破坏了，整个东北三省的生态保护问题都将面临严重的问题。第三，东北三省聚集了前苏联援助我们的大量的工业企业，聚集了一批人才，如何把这些潜在的技术、人才、产业基础在市场经济下嫁接、盘活，这也是东北地区的责任。

第四大板块就是西部开发。从1999年第三代领导集体提出西部大开发以来，西部目前涵盖了12个省市、自治区，应该说喊了很多年，前十年主要干了两件事：种草种树、修路建桥。青藏铁路建设了，三峡大坝建设了。这两件事占用了大量的财力、人力，但是它只解决了西部地区基本的生存问题，并没有解决整个西部地方的发展问题，或者说只强调了西部的保护问题，没有考虑西部再发展的问题。刚才几位专家提到要去西部淘金，去西部圈地、圈钱，我个人觉得战略没有错，但是有很多的问题需要建设充分的调研和统筹规划。

前不久我们专门考察了甘肃省的河西走廊，河西走廊有一个产业非常地振奋人心，我估计是很多国内外投资者非常关注的，我们把它叫做风光产业，一个是风电，以酒泉市为中心，要打造“陆上三峡”，规划的是1000万千瓦，现在已经建成了800万千瓦，现在戈壁滩上已经布满了风机，非常壮观，当地的领导很幸福，他们把这个叫做“种树”，这个产业是非常振奋人心的，非常地有潜力。光电，只有西北这样的纬度、地势、地貌才有这么丰厚的光电资源，我们看到了有两种技术，一种是单晶硅的技术，还有一种是薄膜的技术，两种技术都在大规模地推广，其中单晶硅为主，确实装机也是非常壮观的。但是这两种产业只有西部的局部地区才有可能搞起来。第一，有没有资源？中国东部的江苏，包括山东也都在论证搞光电、风电，你的资源秉赋是绝对不能跟那些地方相比的，第二你有没有可利用土地？光电也好、风电也好要占用大量的土地，东部沿海地区的土地已经非常稀缺了，不可能再拿出那么多的土地来种这个光树，而你到千里戈壁滩上正好，大量的荒滩、荒地正好可以用来发展光电产业。所以很多特色优势产业仅仅依托当地的自然经济和发展特色的，去那儿跑马圈地去投资，我觉得要考虑方方面面的风险。

主体功能区战略，我也利用这个机会向金融财经界的朋友宣传一个理念，“十二五”规划中提出了一个名字叫“主体功能区发展战略”，国务院在去年也颁布了这么一个规划，应该说这是一个崭新的区域发展空间的理念，但是实施起来面临非常严峻的挑战，主体功能区的战略规划为规划开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，也就是说一个省也好，一个市也好，不是长官说你想发展哪儿就发展哪儿，不是你想发展多快就发展多快，将来要给你定位，根据你的资源承载能力给你戴帽子，如果把你定位为限制开发区域和禁止开发区域，对不起，你不能够大量上项目，不能搞城市建设和开发，银行也得限制进行资金的投放。这种理念充分符合中国巨大的区域差异的实际情况，应该说对于中国未来的可持续发展非常关键，也能够遏制目前中国村村点火、户户冒烟的令人心惊的现状。但是现在遭受到来自于地方政府的非常固执、非常强大的挑战。原因就在于中国各地的政府都要创税，都要上项目，都要招商引资，都要把自己的财政蛋糕做大，明明知道自己的资源环境承载能力非常脆弱，但是没有办法，只有GDP大了，才能够出政绩，才能有钱建广场、修马路，才能让自己的乌纱帽再换大一点。应该说这种理念非常好、非常对，但是目前遇到了挑战。

我个人觉得长远来看这是一个迟早、必须要逆流而上，要大力推行的方针，否则中国的资源环境问题将难以为继。这是我讲的第二点，就是关于“十二五”规划中涉及到的两大战略。

这几年国家发改委审批了几十个区域性规划，大家可能应该都听说了，应该说社会各界对这个问题也是非常关注，也算是一个热点问题，比方说前不久刚刚批准的中原经济区的规划，再比方说海峡西岸经济区的规划、长广西北部湾的规划、三角的规划、天水经济区的规划、江苏沿海的规划、辽宁沿海的规划等等等等，区域性规划审批了非常多，我想对于全社会、对于财政、投资、产业都产生了非常大的影响，应该说这种区域规划正面地看，对于考虑中国的区域差异，调动地方发展的积极性不可否认，尤其是目前应对金融危机的冲击确实有它正面的作用。但是几乎每个省都有一个区域上升到国家层面，成为国家战略，都是国家战略就意味着可能没有国家战略。每个省的政策可能就会出现重复竞争，最后没有体现每个省区域差异的实际情况。这些规划大致分两大类：一是跨省级行政区的，这些规划确实需要国务院、中央政府出面来制定、审批和协商。比方说像长三角区域规划，成渝经济区的规划，以及最近正在审批的陕甘宁边区的经济规划、五林山区的经济规划，我认为从长远看，中央政府还需要继续选择一些重要的经济发展区、生态功能区、贫困地区，继续编辑相应的规划来进行相应的政策配套，加快发展。

第二类是省内重点区域规划，这样的规划也非常多，包括今天我们所在的山东，有两个规划纳入了国家的层面，一个就是黄河三角洲的高效生态经济区规划，一个是山东的蓝色经济区发展规划，这两个都是山东省内的区域规划，这些规划应该说对于解决本省重点区域的发展发挥了重点作用。但是这些规划，我个人觉得今后应该由省级政府进行编制和审定，不应该再去跑路进京，让国家再出面审定。这是两类规划。

这两大类规划其实从功能上分，一类是以发展为目的为导向的，像沈阳经济区、中原经济区、海峡西岸经济区，应该说这都是考虑到要集中资金、集中政策、集中项目，重点选择一个省内的区域做大做强，避免那种“撒胡椒面”的状况，使很多城市都发展不起来。还有一类这几年也搞了很多，我把它叫做“保护型”的规划，比如像鄱阳湖的生态经济区规划，比方说山东的黄河三角洲高效生态区的规划，这些都是以保护为名出台的规划，他的目的就是避免粗放的、掠夺式的规划避免这些地方带来资源环境的巨大灾难。但是很遗憾，很多地方借保护为名，行发展之实，名字叫做“生态保护区规划”，但是有大量的重化工业项目，导致了现在区域规划的问题非常突出。

这是我想讲的第一大方面，就是从战略规划方面向各位做一个简要的介绍。

二、我本身是山东人，对山东的情况比较熟，这几年也是做山东经济政策的调研，山东省目前从宏观经济、从区域经济看有哪几个问题？

第一，山东省是位于东部沿海的十省市之一，是位于环渤海经济区的南部，从区域发展的规划来看属于东部率先的行列，从这个定位上看，山东省在未来的经济社会发展中要选中重点领域，要承担起率先发展的重任。有哪些方面呢？我个人觉得，由于山东是沿海省份，我们拥有青岛、烟台、威海等一批港口城市，所以我想山东要在发展外向型经济上，不仅要对东北亚，还要对东南亚、欧美等这些国外的经济体，在探索加工贸易转型升级，探索利用外资提高质量，探索新的投融资模式上，山东有条件、有义务先行先试。大家知道山东的经济总量是全国第三，所以山东应该有条件在整个城乡统筹，在实现城乡基本公共服务对接，包括城乡低保、包括社会保障体系等等方面比其他省份(有些地方是有条件的)也要先行先试，这样就能探索出一些好的路子和模式，对全国的发展发挥作用。

第二，山东在主体功能战略中属于优化发展战略区，山东主体的定位是优化开发区域，在这个定位下，我认为山东今后的发展不应该追求规模、速度、总量，确实到了这个阶段了，要择优而上，在产业项目的选择上，要确实杜绝或者避免中端，甚至低端，要选择中端或者高端的。这是成本变化之后对山东区域经济的要求，也是山东发展到今天必须要走的一条路。另外还要有相应的集约布局，在这方面山东尤其要更加着力地注意，因为山东是一个能源消耗大省，也是全国重化工业的大省，在历年节能减排的考核中山东都面临非常大的压力。在这种情况下，下一步在整个工业园区的发展上，在很多高能耗、高排放企业入园的门槛上山东要大胆地提高门槛。我也关注到山东最近几年大量的项目跑到了中部和西部，我们去新疆、青海，看到山东人在那儿搞了很多的项目、很多的园区，但是很遗憾地讲，很多都是行政命令的、牵线搭桥式的、拉郎配式的产业管理，并没有真正在市场引导、相互需求、双赢的前提下进行产业转移，这样产业转移的效果有多大，持续性能有多久我觉得值得深思。

第三，山东被确定为全国三大海洋经济的试点省，结合山东的蓝色经济区规划我认为大有文章可做，未来一段时期海洋经济应该说是拉动国内经济的一个重要方面，所以山东有毗邻海洋经济的先天条件，在这方面有大量的政策、大量的项目、大量的产业需要培育，我认为其中很重要的一方面就是海洋产业的培育和选择。所有海洋产业除了依托海洋资源的，像捕捞业、海洋油气资源业之外，更大的是临海型的产业，以及海洋旅游业，这些下一步都是山东要抓住机遇培养的。在大力培育海洋产业的情况下，千万注意，现在全国沿海，从北到南，填海造地，带来了很大的生态隐患，有很多生态专家说，中国沿海的生态岸线该弯的不弯，该直的不直，这种人为改变生态的后果可能是一代两代人之后才能显现出来的，我想山东不要步这种后尘，应该适度地把陆海统筹好，要保护海洋的生态环境。

第四，黄三角的高效生态经济区，主要是依托东营、滨州个城市，我认为下一步还是在保护开发的情况下，要有别于长三角和珠三角，很多专家说黄三角是中国最后一个未开发的三角区，但是它的条件绝不能与长三角相提并论，所以我认为要做出自身的特色和优势，而不是像珠三角那样搞高楼大厦，你既搞不起来，也没有资源环境支撑。

第五，还有一个山东省其他的区域板块，比方说像济宁、泰安这些板块更多地是依托江苏依托长三角做淮海经济区的腹地或者是支撑。再比如说山东的德州、菏泽，我认为既要做济南经济圈的文章，更要做对接天津地区、北京地区的文章，所以我把除了黄三角、蓝色经济区之外的其他板块叫做打破行政区，建立真正的经济区的区域经济战略。我觉得这样整个山东省的区域格局就会充满活力，山东省的产业布局、相应的资金流向、相应的信贷投放也就不是无序的，也就不是没有目标的。

时间的关系我简单谈了以上两个方面的问题，主要还是想从区域单元层面结合山东省的情况做一些个人的介绍，供大家参考。谢谢！