柔性闯关 温州金改地方细则曲折出场

2012年11月24日 05:30
来源：21世纪经济报道 作者：李伊琳

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备受瞩目的温州金融综合改革试验区落地细则终于揭晓。温州市政府于11月23日公布了细则全文。

这个细则全称为《浙江省温州市金融综合改革试验区》，为浙江省政府2012年90号文件。与今年3月28日金改区获国务院批准设立之际发布的《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》的12条(下称国12条)对比，这个“细则”稍显详细，但与此前温州市政府上报的方案相比却内容迥异。

一些上报方案中的重要内容，如民资可组建村镇银行、组建股份制商业银行、民间利率市场化等，在细则中只字未提。

这一结果出乎外界意料。此前，从今年3月28日国务院批准设立温州金融综合改革(下称“温州金改”)开始，这一地方细则在审批系统里已经酝酿了大半年。国庆节前，浙江省和温州市两级政府一度预备在9月29日公布细则。但各媒体在接到发布会通知的次日，又被通知发布会取消。

“这个方案是浙江省和温州市两级政府各部门经过几上几下，不断修正、完善，今天才出台的。”温州市政府金融办主任张震宇向本报记者解释说。

“与国12条相比，细则的一个关键点是将‘依法’改为‘根据有关规定’，这就为作为试验区的温州自行制定‘有关规定’，留下了发挥空间和回旋余地。”原温州体制改革办公室主任马津龙指出：“从这样的意义上说，金融垄断壁垒的政策缺口疑似打开，下一步就看温州改革的具体行动了。”

从“依法”到“根据有关规定”

乍看之下，细则内容多少令外界有所失望。它对“国12条”的每一条原则均加以细化说明。但看上去似乎并没有增加多少具体的新内容。比如个人境外直接投资一项，这是“国12条”中就已经有的内容，细则也未见更多具体的发挥。

为数不多的亮点之一，是允许小额贷款公司通过向机构发行小额私募债的方式进行再融资。此前，在现行监管政策下，小额贷款公司的借贷资金无法从民间融资。

细则还鼓励积极发展各类债券产品。比如以地方政府债务率作为控制指标，探索符合条件的地方融资平台发行私募债券，争取高收益票据等创新产品在温州先行先试等。

审批权下放也受到强调。细则特别提到，浙江省政府要求省级各有关部门要积极争取国家下放相关审批权限，在机构设立审批及项目报批过程中给予支持。

细则虽然看上去并无多少令人兴奋的细节，但是，相比“国12条”，细则在个别措辞上的微妙变动，却耐人寻味。

在“国12条”中提出“鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织”，而在细则中，这一表述则是：“支持民间资金参与地方金融机构改革，鼓励民间资金根据有关规定发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织”。

在这里，“依法”改成了“根据有关规定”。

马津龙认为，这一改动暗示了民资组建村镇银行为什么在细则里未被提及，因为民资组建村镇银行与现行监管法规有所抵触，2007年银监会的《村镇银行管理暂行规定》和2009年银监会的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，都规定村镇银行的主要发起人、最大股东必须是银行业金融机构。

“在一个普遍垄断的金融制度条件下，不要说作为主要发起人、最大股东，哪怕是最小股东，现有的银行业金融机构的作用也是决定性的。”由此，马津龙认为，诸如此种“微妙”措辞，实际上是为温州自行制定“有关规定”，开放民资进入金融领域留下自行操作的空间和回旋余地。

“12条大纲只讲原则而不交代具体细节，就是为了给地方更大的空间。”张震宇称，“金融改革没那么容易，需要全社会的互动，更需要上级的支持。”

剥离8大项扩容金改

据本报记者梳理，温州金融办曾提出的8个项目包括设立民间借贷登记中心、民间资本管理中心、发展小额贷款公司、启动农村合作金融机构股份制改造，组建温州市地方金融监管中心等。方案起草约两个多月后，这8个项目从方案中被剥离。

还有利率市场化、个人资本“自由行”等，也是使得金改区方案一再难产的“敏感”项目。

“有些创新项目牵涉面太广，与现行法规有冲突，审批难度比较大的，我们就暂时把它们拿下来，以便金改区方案能尽快通过而不被卡住。然后再通过另外一些途径寻求突破，来弥补一些创新项目被剥离的遗憾。”上述参与过金改区方案修改的温州官员解释说。

比如民资办村镇银行比较难获批，就暂时不在细则里提及，而另外通过开放小贷公司发行小额私募债的办法，为村镇一级的民间融资另辟蹊径。“整个方案的修改，项目删减的背后逻辑基本就是这样。”这位官员透露。

剥离“敏感”项目的同时，又利用“给地方更大空间”的原则，大力扩充一些地方自主性较强的金改项目。据张震宇透露，温州政府操作方案上的金改项目，已经从初始透露的13项，逐渐增设到目前的78项。

“这些项目一般不需要中央政府审批，温州可以提前安排实施。”上述参与金改区方案修改的温州官员说，接下来还将会边运行边调整，根据需要，在国12条和地方细则的框架下增加新的金改项目。

张震宇表示，上述78个项目的实施方案正在制订，已经启动或正在推进中的项目占了80%。即便是一些需要中央批准，目前条件不成熟的项目如个人境外直投也并未放弃，正在进行前期准备工作。

尽管地方政府用心良苦，温州民间舆论仍然对金改区一年多来的推进颇多争议。尤其是呼声甚高的民资组建股份制银行的试验屡次被剥离后，一部分舆论对这场改革持悲观看法。

同时，围绕这场改革到底应该是自上而下还是自下而上，是政府还是民间主导，争议声也此起彼伏。“在温州的金改中，政府表现太强势，民间与官方缺乏互动。”温州中小企业促进会会长周德文批评说。

多位参与金改项目运作的温州人士也向记者承认“某些项目的确出现跟民间需求脱节的情况。”比如温州金融改革广场，5层大楼，投入运行几个月，至今仍然门可罗雀。

“这是一场由上而下，也是由下而上的改革，见成效需要时间。”针对各种争议，张震宇这样解释。

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