新基金法松绑公募：业界忧虑增大监管难度

2012年08月02日 02:25
来源：第一财经日报 作者：贾华斐

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《基金法》修订版明确了放松公募管制的思路，如高管和员工持股、业内人士炒股等问题均有涉及，但修改会否引发“老鼠仓”、“利益输送”等问题，也引发各方争论

相对于阳光私募、PE等行业即将纳入“新基金法”的监管范畴，公募基金一直被纳入现行《基金法》范畴。此次《基金法》修法对于公募基金相关内容的修改，相对而言不会引发不同监管层的争议，修法难度相对较低。

不难看出，现行很多公募基金业内人士呼吁了多年的政策都或多或少地在其中得以体现，一些行业中出现的新事物也被加了进去。

“放松管制，同时也适度地明确了监管范围，是涉及公募基金内容的整体思路。”一位公募基金公司总经理对《第一财经日报》记者表示，修订版对公募行业整体运行的框架性的规则并未做大的修改，但在对行业的管理上做了一些松绑。

但是，如高管和员工持股问题，基金行业人士炒股等问题在修订版中涉及，这类松绑也引起了各方的担忧，争论也不绝于耳。关于这些修改会引发“老鼠仓”、“利益输送”等问题的担忧被多位业内外人士提及。

此外，有人士指出，修订版的内容多属顺势而为的修改，却缺乏前瞻性和本质的重建，虽然修订了很多细节规则，却没有搭建一个以契约制度为核心的框架，对公募基金乃至整个资产管理行业最核心的问题涉及不足。

多方位松绑惹争议

针对公募基金行业的修订，修订版主要是延续了放松管制，引入适度监管的思路，对行业的监管边界有所调整，既增加了监管范围，也被减少了监管束缚。

譬如，基金公司的股东及实际控制人被纳入了监管范围，这在一定程度上有助于解决目前监管层在推动基金公司治理时缺乏有力手段的问题。随着行业发展出现的一些新型机构，如基金行业的服务机构也被纳入了监管范围。

针对公募行业自身的管理运作则做了一系列的修改，其中较大的一些改变包括：对于从业人员不能炒股和基金不能投资托管行股票的禁令都给予解除，基金产品的成立也由核准制改为注册制，对于基金公司大股东的门槛也有所降低，允许基金公司开展投资顾问等业务，员工持股也被写入。

这些放松性的措施不同程度地降低了行业门槛，体现了市场开放的原则，获得了很多基金业内人士的认可。但其中一些放松管制的条款，则引发了业内人士的担忧。

争议最大的内容是，允许从业人员炒股、允许基金公司开展投资顾问业务，是否会给“老鼠仓”及利益输送打开一个合法的通道，在放松这些管制的同时，监管层是否能够在实际执行中彻底监管，防范问题发生？

“放松管制对基金行业无疑是有好处的。但是很多条款对投资者以及整个资本市场的股民是否有好处呢？”一位个人投资者指出，无论是基金法修订过程，还是此后的数次不公开征求意见，修法小组都考虑了多采纳监管层、基金、银行、信托等金融业内人士的诉求，却存在对基金持有人、中小投资者利益考虑不足的情况。

修订版也加入了一些措施来保障基金持有人的利益，譬如降低了持有人大会召开的门槛。但是，这些措施到底能有多大的效率，也被一些业内人士所质疑。

“修法的初衷是好的，在海外成熟市场，管理层持股和员工炒股也都是合法的行为，放开管制本身并没有问题。”一位具有海外工作经验的资管业人士表示，“但是在一些发达经济体，契约社会已趋于成熟，民众和管理人都习惯于按照契约精神做事。在中国内地一下子放开了这诸多权利，可能会在实际的执行过程中出现很多问题，对行业监管挑战不小。”他坦承，自己也担忧这些权利放开后是否会被滥用，希望在法律修订的同时，能够看到可行性的具有实际监管效应的配套规则。

呼吁制度性建设

除了一些具体政策的变动之外，还有人士认为，作为资产管理行业统领性的法律，《基金法》的修订工作过多琢磨在区分不同类型的资产管理机构，如公募、私募、PE等之间的差异化内容，以及对此进行较小幅度的修改。该人士建议，在这些之外，应该增加并强调一些普世适用的规则，如明确信托责任、强调契约规则、实现公平监督监管等本质内容。

“其实不管是公募基金，还是阳光私募、PE基金，本质上都是将投资者的资金集合起来，按照信托责任、按照双方的契约去运行。”该人士指出，应该将这些内容加以明确。譬如，按照不同组织形式募集而来的基金，基金管理人和投资人之间权责如何划分，契约签订要包括哪些要素，如何运行、如何分红，一旦出现违约的情况，投资者有哪些充分的渠道进行申诉，对这类行为有何种威慑性的处罚等。

“明确这些内容之后，不管是公募还是私募以及其他不同机构发行的理财产品，只要是针对同一投资者人群，按照相似的契约运行的，就可以适用同样的监管规则。”该人士指出，不同监管机构在监管领域的行政阻碍是修法的一大障碍，但业界现在需要的是公平、公正、公开的监管，这样才有助于建立一个规则清晰、管理人与投资者权责明确的资产管理市场。

这类看法在业界和学界都普遍存在，一些基金业人士就指出，目前的修订版还存在很多内容含糊不清、约束力和威慑力不足的情况。

“修法的过程本就不是一帆风顺的。”也有人士表示，在目前行业已经发展到一定阶段，有很多未被法律纳入的地带也已经有一些默认的规则存在，在这个阶段修法涉及到很多部门利益的问题。哪怕最终一些初衷未能实现，无可否认的是，较之原有版本，修订版还是有了较大进步。