任期内预算硬约束应与地方债同步

2011年10月24日 04:18
来源：上海证券报 作者：左晓蕾

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在地方政府的GDP增长考核指标短期不容易改变的情况下，实施严格的地方政府发债的预算硬约束，以遏制发债规模的过快膨胀是非常必要的。预算硬约束必须与发债的地方政府官员任期一致，并且不能在任期内发新债还旧债。

如果说数月前发改委制定的《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》，允许政府融资平台发行企业债是变相放行了地方债的话，那么财政部20日发布的上海市、浙江省、广东省、深圳市今年开展地方政府自行发债试点的消息，应该就是正式启动了地方债。中国财政体制开始了一个重要的改变。

无论如何，在欧洲债务危机正在肆虐全球的风口浪尖上，中国政府启动发行地方债的试点，是很有勇气的举动。

鉴于欧洲债务危机和美国诸多州政府申请破产的前车之鉴，我国放行地方债，最需要关注的是风险防范和制定稳妥的制度安排，千万不要让地方债还未开始就埋下经济危机的潜在制度性风险。地方债研究了多年一直没有推出，就是因为许多关键问题始终未找到有效的解决方式。现在放行地方债，自然不能回避一些关键问题。

发行地方债的制度安排，首要的是严格地方政府发债的预算硬约束。对于放行地方政府发债，很多论者认为，因为地方政府不能延续卖地财政，财政收入大幅减少，而放行地方债可以尽快让地方财政摆脱财政困境。地方政府确实可能通过不断发债推动任期内GDP更高的增长。但如果这就是地方债放行的目的，那就很难避免产生与欧洲各国政治家靠发债兑现竞选承诺的债务依赖模式殊途同归的结果。以我国目下地方政府官员的任期制，放行地方债非常容易刺激起地方政府官员的短期业绩指标导向。

因此，笔者以为，在地方政府的GDP增长考核指标短期不容易改变的情况下，实施严格的地方政府发债的预算硬约束，以遏制发债规模的过快膨胀引发债务违约危机是非常必要的。过去，地方政府融资平台依靠银行贷款融资方式无节制融资带来巨大没有被覆盖的债务风险，主要原因就是银行没有强制性的地方政府融资预算的硬约束要求。与银行信贷相比，地方债刚性偿付要求更高，如果没有预算硬约束的事前安排，地方政府违约风险或将大大超过银行信贷。因为银行信贷预算软约束背后是中央政府的担保，地方自行发债是地方政府自身的信用担保，信用级别不能与中央政府比肩。

原则上，地方债是以地方税收作为偿债来源。如果像企业债一样制度安排发债与未来偿付能力挂钩，地方债规模发行就必须与债务存续期内的本地经济增长水平和地方财政收入水平相一致，财政预算就必须合理考虑债务偿付能力来确定各地的债务“透资”水平。如果能做到这一点，则地方政府靠发债推动的非理性GDP增长冲动，就会在一定程度上得到遏制。

预算硬约束还必须与发债的地方政府官员任期一致。笔者认为是非常重要的。政府官员任期通常是3至5年，当期发债支持当期经济增长，但如果还债是后任政府的事，那各届政府可能有巨大的融资冲动。这应该是过去地方融资平台的银行融资不受约束地膨胀的原因之一。地方政府债务融资应该尽力避免当期使用未来偿付与政府短期任期交替的制度所带来的道德风险。更重要的是，如果本届政府的短期行为带来的债务扩张，变成下届政府的债务余额，下届政府也就一定效仿而继续扩张，如此循环，爆发类似欧洲债务危机的风险就几近不可避免了。所以，发债期限与当期政府任期一致是预算硬约束的重要部分。这次试点中有一个规定，试点地区的债务期限是3至5年。这意味着现在发债的政府必须在本届政府任期内还债。这一规定是否是刻意安排，笔者不得而知，但应该说在客观上起到了任期内的预算硬约束作用。笔者为此提出，对于地方债的制度安排来说，不能发行超过任期的长期债，应该成为一条必不可少的严格规定。

地方政府任期内的硬约束还有一层含意，就是不能在任期内发新债还旧债。欧洲暴发债务危机的根本原因之一，就是“债务依赖”的经济增长方式。比如希腊，政府债务超过GDP的150%。其背景是，每一届政府都延续还债是发新债换旧债的概念。但是因为经济增长率大大低于赤字占GDP的比率，那新债发行规模只有大于被偿付的旧债规模，才能维持政府越来越庞大的支出和投资。这种“债务依赖”的经济增长方式，最终拖垮了希腊。这个前车之鉴，我们必得牢牢记取。如果中国地方政府在任期内可以发新债还旧债，累积起巨大债务规模，那后果实在很难设想。因此，牢牢地把每一届地方政府发债规模控制在与本地经济增长所带来的税收增长相适应的水平上，各届政府不被允许在任期内滚动发债，防止“债务依赖”的经济增长方式的风险，是我们从地方债发行放行一开始就应该牢牢把好的关。

如果没有预算硬约束，地方政府GDP增长冲动的发债需求会不断膨胀，政府债的规模不断扩张与资金需求增长同步，非常可能重新让银行成为地方债的主要持有主体，而说到底，债券违约风险与政府融资平台前期的银行信贷风险事实上并没有根本的区别。而且欧债危机现在与银行危机绑在一起的教训，也早已警示了这一点。所以，我们从一开始就有必要严格约束地方债规模扩张与银行持有地方债规模同步。

笔者相信，如果地方政府发债的任期内预算硬约束制度在发债试点的制度安排中成为重点规则，国人对地方债发行种种担心就可以减半了。

(作者系银河证券首席总裁顾问)