地方自行发债“破冰”意义重大

2011年10月26日 05:35
来源：证券时报 作者：陈 伟

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日前，财政部通知，上海、浙江、广东、深圳获准开展地方政府自行发债试点。我们认为，从2009年财政部代地方政府发债到近期财政部允许部分地方政府自行发债，这一举措不仅在当前经济弱势拖累各地债务压力情况下，有着短期拓宽地方政府资金来源，化解债务风险的现实意义，更为重要的是可进一步推动地方政府自主发债的进程，从而成为加快我国财税改革、信用体系建设、金融市场改革等的推手。

今明两年将是地方政府偿债的高峰期，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元；其中，43%的债务将在今明两年内集中到期，预计达4.6万亿元，而今年则达到2.6万亿元，是债务风险最大的一年；另一方面，2010年占地方财政收入76%的土地出让金收入今年以来随着地产调控的强化增速明显放缓，这无疑会使得地方政府今年在应付各种刚性支出方面捉襟见肘。

此时允许地方政府自行发债试点，无疑可以缓解地方财政的紧张，增强地方财政支出能力，如在此政策助力下，地方融资平台贷款的偿付能力有望提高，地方政府保障房投资可以加快，从而改变部分地方政府由于缺钱而使得保障房开工后难以施工的局面。

这次试点选择的都是经济发展较快、财政收入平稳增长、财政还款能力比较强的东南部省市，因此对于真正缓解中西部地区的债务风险实质意义有限。

尽管如此，它对于各方面的影响却十分重大。

首先，在此四地区试点发债完成后，还将有更多的地方政府可以通过金融市场发债来解决财政支出问题，而这对于规范地方政府的财政管理体系具有重要意义。如地方政府当前过多依赖不透明和随意性较强的中央专项转移支付解决财务支出的问题有望缓解，地方政府将可以更加自主地根据本地财政事务需求通过市场化的方式举债，而这种激励约束相容的机制无疑有利于促进地方政府财政支出的效率提高；再如，当前地方政府过度地依赖土地出让金获得财政收入，通过地方债发行可缓解土地财政依赖度，从而化解土地财政收入和房地产调控压力之间矛盾，促进地方政府更重视当地经济发展方式的转变。

其次，大规模的地方政府债券自行发行，还有利于促进地方政府信用体系的建设。如《办法》规定，应“及时披露本省(市)经济运行和财政收支状况等指标”。这表明地方政府要自行发债，就必须增强政府信息的及时性、透明度，而这无疑有利于增强社会对政府行为的监督，政府的信用水平也将得到市场化的检验。

此外，由大规模地方政府债券发行催生的地方政府信用体系的建立也将对我国金融市场的改革和经济结构的调整产生积极的意义。如传统不透明的地方融资平台贷款规模将会逐渐减少，我国地方政府主要凭借贷款来推动投资项目建设的路径依赖将会减轻，而这有利于降低我国货币增速，降低我国中长期通胀压力；一个信息更为透明的地方债券融资市场将因此而壮大，我国金融市场的结构也将因此向更有效率、更有弹性的方向演进，从而也将有利于我国金融系统的稳定和经济结构的转变。

当然，以上机制作用的发挥也要求我国其他政治经济领域的配套改革，如为控制地方政府短期行为和滥发公债，还需要建立约束监控机制，如地方人民代表大会应对地方公债的发行规模、使用方向、还本付息等享有审查权和监督权；再如当地方政府有了更多自主发债的权力后，中央政府宏观调控经济的方式也将只能采取更多市场化的手段，由此推进诸如利率市场化方面的改革等。