地方自行发债应“戴着镣铐舞蹈”

2011年10月29日 02:55
来源：京华时报 作者：李长安

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市场上议论已久的允许地方政府自主发债的消息，终于得到了管理层的正式开闸放行。近日，财政部发布消息称，经国务院批准，2011年在上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。27日晚，广东率先公布地方自行发债时间表。笔者认为，允许地方政府自行发债融资，不仅是地方政府发债模式的新探索，也是理顺中央和地方关系、减轻地方债务风险的必要举措；有必要给其戴上“镣铐”，让其在监管下运行。

事实上，早在该办法正式发布之前，浙江省就已经先行一步，开始了自主发行地方债券的尝试。而早在2009年，国务院原则上同意了地方发债，但必须由中央代理发行，列入省级预算管理。今年初，财政部开始研究考虑“让地方自行发债”。今年7月，国务院常务会议曾表示将研究建立规范的地方政府举债融资机制。

管理层之所以这么急迫地推出地方政府自行发债，主要原因是为了应对即将到来的地方偿债高峰。有关数据显示，目前地方政府债务余额高达10.7万亿元，而今明两年将迎来地方政府债务偿还的高峰期，两年债务到期预计达4.6万亿元，占到总债务余额的40%多。不仅如此，在紧缩政策的打压下，地方政府的土地财政大大缩水，融资渠道狭窄并且融资成本大幅上升。此时允许地方政府自行发债，无疑是一种雪中送炭之举。

但是应该看到，管理层在地方自行发债问题上一直持慎重态度，就是因为担忧风险难以得到有效控制。一方面，由于最终担保人为中央政府，在约束机制尚不健全的情况下，地方政府极容易出现“败德”的风险，即便出现呆账烂账，最后总是由中央政府买单。另一方面，挪用更改融资用途，扭曲发债的根本目的。虽然各地都宣称发债融资主要是投向教育、医疗卫生、交通等重点民生工程，但由于这些项目本身大多属公益事业，盈利性差，回款能力弱，在还本付息的压力下，难保地方政府不将资金投向其他盈利性的项目，从而产生与民争利的结果。

从该办法的规定中我们可以看出，管理层在风险控制方面还是颇费心机的。比如选择的试点地区都是经济较为发达的地区，经济实力雄厚，偿债能力强。同时，办法还对地方政府发行的政府债券类型及期限结构比例作了规定。此外办法还规定，试点省(市)应当建立偿债保障机制，在规定时间将财政部代办债券还本付息资金足额缴入中央财政专户。

值得注意的是，办法还沿用了过去的做法，规定试点省(市)政府债券仍由财政部代办还本付息。这等于只是将发行环节的权力下放给了地方，但还本付息这个关键责任仍与中央政府的信誉挂钩在一起。这就说明，这个办法有可能使中央和地方的权利和责任依然处于不对等的地位。此外，由于公益性的民生工程本身不具备盈利性，还要防止出现借民生工程趁机对教育、医疗卫生和交通等项目涨价或高收费的情况出现，扭曲了民生工程的本来意义。

除了上述相关的风险防范机制外，还有必要将地方发债规模纳入当地的预算管理体制之中，接受当地人大的监督。要尽快建立健全相关的责任追究制，对挪用滥用筹集资金、违规扩大发债规模等行为导致的债务风险，决策者要承担相应的行政和法律责任。

因此，只有给地方自行发债戴上必要的“镣铐”，让地方债在完善的监管机制下运行，才能发挥其筹集补充地方政府财力不足、促进地方经济社会发展的功能，又能起到化解地方债务危机、深化财政体制改革的作用。