温家宝政府工作报告： 教育投入敲定4%

2012年03月06日 02:51
来源：21世纪经济报道 作者：马晖

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19年前“承诺”兑现，保守估计，教育财政投入将达两万多亿元。多位教育界代表委员建议，新增教育经费优先向农村偏远地区、薄弱学校、弱势人群倾斜。

3月5日上午9时，第十一届全国人民代表大会第五次会议在人民大会堂开幕，听取国务院总理温家宝作政府工作报告。

“要坚持优先发展教育。中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算，地方财政也要相应安排，确保实现这一目标。”

当温总理念到这一句时，大会堂里响起一阵掌声。与会的代表应能明白，共和国总理这句承诺背后所蕴含的意味。

“4%来之不易，应该努力捍卫和巩固。”全国人大代表、民进中央副主席朱永新对本报记者表示。

来之不易的4%

熟悉中国教育进程的人都清楚，温家宝总理在今年政府工作报告中所提到的“确保实现这一目标”，背后经历过多少的波折。

一国政府教育投入水平以该国经济发展水平为基础，国际上多用公共教育支出(或政府教育支出)占国民生产总值或国内生产总值的比重,度量和评价政府教育支出水平。

早在1993年，中国政府在其发布的《中国教育改革和发展纲要》中，明确提出国家财政性教育经费的支出在上世纪末占GDP的比例应该达到4%。

然而，19年过去，这一承诺仍未兑现。

2010年全国国内生产总值为401202亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.66%。

其实，4%的指标并非高不可攀，很多发达国家早已实现了这一指标，就连邻国印度亦已在2005年实现了5%的投入。

就中国教育而言，一方面是教育投入连年徘徊在较低水平；另一方面则是中国各级教育发展遭遇到巨大经费缺口。

“义务教育上千亿的负债，高中阶段肯定不止一千亿，高校负债有评估称近四千亿，加起来几千亿的教育负债。”北京师范大学首都教育经济研究院学校财务管理研究所所长袁连生教授表示。

因此，加大教育投入尽早实现4%的目标，几乎成为了每年全国两会上的一个“最强音”。

而据本报了解，财政部对于4%的目标，一直有着不同的理解。

“目前，教育支出在我国财政支出比重中，按比重算，它是第一大项。”财政部副部长丁学东曾在公开场合表示。

4%目标之所以迟迟未能达到，在财政部看来是由于我国现存的特殊财政体制，问题的症结在于中国财政收入占GDP比重较低，大概只有不到25%，而西方国家一般超过50%。

据此，财政部相关负责人曾向高层递交相关报告称，依照现有统计口径短时期内实现4%的目标难度不小。

在该报告中，财政部建议，“通过调整财政性教育经费口径来提高公共教育支出占财政支出的比重”，比如将军事院校和党校经费、政府教育管理部门的行政支出、以及政府对各级各类学校无偿划拨的土地，也计入财政性教育经费中。

对此，多位教育经济学家撰文批驳。

中国著名教育经济学家、4%目标的提出者北京师范大学王善迈教授认为，中国目前只统计预算内收入，长时期以来不包括地方财政土地出让收益，社保收入在中国基本上是以费而非税形式统计，其收支游离于财政预算外独立运行，如将预算外各种收入纳入财政收入，则财政收入水平大大高于目前水平。

“如果凭借调整统计口径来达标，不啻于数字游戏，于事无补。”王善迈表示。

“关于4%的问题，在起草《规划纲要》时，教育、财政两家就为这个事吵得很厉害，最后还是总理拍板决定写进去的。”国家教育咨询委员会委员、中国教育学会会长顾明远教授透露。

2012攻坚战

“要坚持优先发展教育。中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算，地方财政也要相应安排，确保实现这一目标。”总理温家宝在今年的政府工作报告中说。

“今年可以说是达到4%目标的攻坚战的一年，中央政府出台了很多措施，力保这个目标的实现。”国家教育咨询委员会委员、国家教育发展研究中心研究员谈松华表示。

举措之一是全国范围内统一了内外资企业和个人的教育费附加制度，开征地方教育附加以及从土地出让收益中按比例来计提教育资金。

财政部副部长张少春透露，2011年1-11月份，全国教育费附加征收了1231亿元，同比增长46.5%，地方教育附加征收了621亿元，比2010年同期增长了1.89倍。“我们判断，2011年的趋势比2010年还要好。”张少春说。

此外，依照现行体制规定，教育的事权和财权中央与地方分担，但主要的责任在地方。因此，各地能否不断增加教育经费的投入，对如期实现4%的目标至关重要。

为了明确地方政府责任，财政部不久前还专门印发了《关于加强对各地2011-2012年财政教育投入状况分析评价的通知》文件。

文件中明确了评价各地财政教育投入的量化指标，包括“财政教育支出的增幅”、“财政教育支出占公共支出的比例”、“教育费附加的征收率”以及“土地出让收益教育资金计提率”等四项。

依此指标，财政部将会同教育部共同评价，并形成报告上报国务院，以便中央政府进行监督和问责；同时国家将设立专门的教育经费监管中心。

“接受全国人大常委会专题询问，教育部和财政部还专门发布了一个关于落实4%的文件，分解了中央财政以及各省包括副省级城市、计划单列市的教育投入的增长要求，由此看今年4%目标应该没有问题。”谈松华透露。

据他介绍，此前教育投入都在每年的预算盘子里定下来，但实际上每年政府财政收入都有增加，增加部分政府没有拨给教育支出，“去年开始，已经把财政增收部分拿出来一定比例给教育了”。

“再加上土地出让收益10%给到教育，如果今年能实现4%，是中国教育财政投入上具有里程碑意义的一个突破，毕竟是达到了发展中国家的平均水平。”谈松华表示。

用在刀刃上

如无特殊情况，可以预见4%这个多年来念兹在兹的目标应可实现。但紧接着的问题是，这笔巨款应该怎么花？

“2010年我国财政性教育经费已达到1万5千亿。今年一个非常保守的估计GDP应达到50万亿以上，4%就是两万多亿的财政性教育经费，怎么用好？是一个特别大的压力。”国家教育发展研究中心主任张力表示。

在全国人大代表、民进中央副主席朱永新看来，现在教育经费一方面短缺，一方面也存在着使用不尽合理的地方。

“比如绩效工资，我走了全国很多地方，很多人意见非常大，从政府部门到校长到一线教师。其实绩效工资制度给基层教师涨了很多工资，但这个钱涨上去，有没有实现政策制定的初衷？”朱永新表示。

谈松华则关注“钱多后的烦恼”：沿海地区迅速增加的教育投入，可能进一步加剧与中西部地区之间本已存在的教育投入差距。

“我最近去上海，上海教育投入已经非常高了，现在当地小学生均经费和初中生均经费比贵州、河南要高十倍以上，小学生均经费已经达到1万1了，比很多省的地方高校都要高。上海教育投入09年是300多亿，今年如果按照分解的任务，要达到700亿，增长非常快。”谈松华不无担忧。

因此，有多位教育界代表委员表示，今后相当长的一段时间，教育投入应“走公平优先、兼顾效率”的道路：优先向农村偏远地区、薄弱学校、弱势人群倾斜，这应该成为新增教育经费的主要流向。

全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇在其提交的关于制定《教育投入保障法》的议案中建议，将教育经费的增量优先推行全免费义务教育；遵循先小学、初中，后学前和高中；按基础教育，到职业教育，再到高等教育的流向投入。在地域上，财政性教育投入的增量，重点用于缩小地区间、城乡间差距。

具体看，优先序为国家级贫困县——中西部农村地区(不包括国家级贫困县)——发达地区；从城乡看，先农村，后城市；在教育投入方向上，鉴于我国教育领域中公用经费投入的比例偏低，他建议，新增教育经费应扩大对公用经费的投入比例。

而在总理温家宝所作的政府工作报告中，也明确提出要“促进义务教育均衡发展，资源配置要向中西部、农村、边远、民族地区和城市薄弱学校倾斜”。