金碚：构建改革机制中的“无知之幕”

2013年03月09日 05:28
来源：中国经营报 作者：马连鹏

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如何突破部门利益“挟持”改革方案的困局？

要让改革方案的设计者未来的地位不定，才有可能在程序上排除利益干扰

“政府部门本应有‘壮士断腕’的决心，但许多部门的意愿却是‘守土有责’‘寸权必争’。”

每年的全国两会都是改革呼声的爆发期，中国经济社会的高速发展，集中暴露了社会公平、收入分配等深层次矛盾，在中国现有治理模式下，民众将最大的希望寄托于中央政府主导的体制改革，也就是政府职能部门的改革，以此推动整个社会结构的转型，尤其是利益分配格局的公平。但现实的问题是，“利益部门化”与“改革部门化”的天然矛盾这种改革成效甚微，参与制定改革方案和执行改革的政府部门往往通过改革强化自身权力，于解决社会矛盾无益。

中国社会科学院工业经济研究所所长金碚认为，在强政府体制短期内不会发生根本改变的情况下，要推进市场化的改革，就必须改变“政府部门自己改自己”的现状，对改革本身的机制程序进行设计。金碚提出在改革机制中构建“无知之幕”，让来自政府部门的人士在发挥专业优势的同时，与部门利益脱钩。

《中国经营报》：是什么促使你思考中国改革本身的机制设计问题？

金碚：首先必须认识到，今天我们继续推进改革的社会基础已经发生了深刻的变化：经过三十多年经济社会的飞速发展，在积累了存量巨大的物质财富的同时，中国社会也形成了复杂的利益结构，民众对公平分配的诉求日益强烈，而且越来越希望自己能够参与改革设计和决策。时代背景的变化要求，深化改革需要有更有效的改革机制。

其次，中国改革目前遇到一个最大的问题，就是部门利益和既得利益的阻碍。回顾三十年的改革就会发现，凡是“自己改自己的”，即由政府部门主导自己领域的改革，一般都会以所谓“特殊性”“复杂性”为理由而偏向或限于停滞，而由非自己行政部门主导的改革大多进展顺利，成效显著。比如，之所以工业领域的改革相对最彻底，就是因为决定工业体制改革方向的不是工业部门自己，结果是政府的工业管理部门撤销了，而其他“自己改自己的”政府管理部门的权力却强化了，比如发改委、教育部。这实际上是与减少政府干预的市场改革方向背道而驰了。因此，要切实推进改革，抑制改革过程中政府部门权力的扩张，就必须构建有效的制衡机制。

《中国经营报》：前段时间，舆论一直在讨论“重建体改委”，由这样利益中性的部门来推进改革。你如何看待这个思路？

金碚：一般来说有两种有效的改革机制：一种是由超越集团利益而代表社会理性的(利益中性)机构主导改革；第二种是由各利益集团进行公平的博弈，通过公共选择的公平博弈程序做出改革决策，避免公共权力机构(政府行政部门)在参与改革中发生牟取(部门甚至个人)私利。

然而，任何的改革设想都必须在中国的现实国情下实行。中国几千年来，形成了一个强大的政府行政体系。这一强政府系统是中国的优势，也是中国的问题，优势表现在行政效率比较高，控制力强，问题就是前面说的形成行政权力的扩张惯性，有可能阻碍不利于行政部门自己利益的改革。强政府体制短期内难以改变，也就意味着中国不可能完全抛开政府行政部门推进改革。

“重建体改委”这样的“中性”部门是一个思路。但是，它的设定其实还是没有跳出行政部门主导改革的窠臼，一旦固化下来，也会形成自己的部门利益，也许又是另一个握有审批权力的部门。而且，即使它是利益中性的，但问题在于，完全中性的组织往往缺乏信息优势，尤其在具体而微的细节改革上。比如，这样一个独立中性的部门，如果抛开铁道部门设计铁路领域的改革方案，那么铁道部门一定会以种种其他人难以争辩的理由反对这样的改革方案。而且可以要挟说：如果不按他们的意见办，就一定会失控、出事、混乱，或者无法执行。

这样改革就陷入了一个矛盾：既不能不让行政部门参与改革，又不能让行政部门主导改革。

《中国经营报》：如何破解这一两难境地呢？

金碚：要破解这一难题，我想可以借鉴“无知之幕”的设想，即让改革方案设计者在不知道自己利益所在的条件下进行改革方案设计。也就是既要让政府相关行政部门的干部积极参与改革，发挥他们的高素质、有经验和知实情的优势，又要让他们在参与改革时同部门利益脱钩。要做到这一点，就要让改革方案设计者在不知道自己利益所在的条件下进行改革方案设计，即不知道将来在新体制中自己所处的部门，实际上就是构建起改革机制中的“无知之幕”。最简单的做法是：从相关管理部门选调优秀干部，与无直接利益关系的专家一同组成改革工作机构，制定改革方案。同时，必须明确规定，在改革方案完成，并通过之后，方案的设计者不可以再回到原来的单位，而是由组织部来另做重要的任用。中心的意思就是，要让改革方案的设计者未来的地位不定，才有可能在程序上排除利益干扰。这样就既发挥了行政权力部门的人才优势、业务优势、信息优势，同时又防止行政部门利用这些优势在改革设计过程中维护自身的利益。

《中国经营报》：这个改革设计组织是完全临时性的？

金碚：对，就具体的工作班子来说，改革方案完成并通过后，它的使命也就结束了,实际上相当于完成了一次立法过程。并且，这个班子只是提出方案，最终还是由中央来决策。但改革的机制和程序不是临时性的，而必须是有明确的法律规定，成为一种必须遵守的规则。这个机制就是要保证改革方案形成过程的程序公正性，保证决策部门在审议这个方案的时候不必担心这里头是否掺入了部门利益。这样就以改革程序上的公正性，来确保改革最后结果的公正性。总之，改革的“顶层设计”首先应是关于改革机制本身的制度安排和程序设计。

《中国经营报》：这样的机制设计有无先例？

金碚：有可能最好的先例就是美国开国宪法的制定过程了。美国的宪法精神诞生于其统治集团形成之前，起草宪法的人当时并不知道自己将来在这个体制中的地位，这就可以最大程度地保证宪法精神的超脱性和公正性。正因为这样，才可能设计出“把政府关在笼子里”的制度，连集国家元首和政府首脑为一身的“总统”也受到极大的权力限制。有些跨国公司在进行兼并重组过程中有时也会采取类似办法，两个公司都派人来参加新的公司架构设计，设计方案出来以后，参与设计的人不能再回到原来的岗位了。总而言之，这个机制的启发来自于《正义论》一书，这本书中讲到，只有在你不知道将来在这个体系里自己的位置的情况下，即不清楚自己将来会是统治者(管理者)还是被统治者(被管理者)的时候，才有可能设计出一个公正的方案。如果你已经知道了自己在这个体系里的位置，那在设计方案中往往是偏向自己利益的。

无知之幕：

在约翰·罗尔斯(John Rawls)的《正义论》中，有一个重要的理论：“无知之幕(Veil of ignorance)。”意思就是在人们商量给予一个社会或一个组织里的不同角色的成员的正当对待时，最理想的方式是把大家聚集到一个幕布下，约定好每一个人都不知道自己将会在走出这个幕布后在社会/组织里处于什么样的角色，然后大家讨论针对某一个角色大家应该如何对待他，无论是市长还是清洁工。这样的好处是大家不会因为自己的既得利益而给出不公正的意见，即可以避免“屁股决定脑袋”的情况。

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