李保民：打破垄断需引进机构投资者

2013年03月10日 23:12
来源：21世纪经济报道 作者：邓瑶

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本报记者 邓瑶 北京报道

在改革发展的进程中，国企改革一直在不同的声音中前行；它曾有过在探索中付出的沉重代价，也有过明确目标和路径后取得的快速发展。

正如国资委研究中心主任李保民博士所言，在改革中走到今天的国有企业，已是不可否认的客观存在，无论对它肯定还是否定，都必须要承认这样的现实。

国企的存在要求改革的主导者必须给出相应的解释，要对国企改革发展中面临的问题做出相应的回答，更重要的是，要对国企改革发展的未来做出明确判断。

李保民长期在国有企业和政府财经部门工作，专注于企业产权、产权制度、产权交易、改制重组、财税改革等经济体制改革与发展方面的研究，在日常工作中分管国有企业改革和国有资产监管与营运。

开启新国企篇章

《21世纪》：国资委成立十年以来，在做大做强国企上成绩显著，同时也面临多方质疑，你认为怎么评价这十年的国企改革国有企业是否存在垄断？

李保民：改革开放以来，波澜壮阔的国有企业改革总体上可以分成三个步骤：第一步是从国营工厂到国营企业的改革，时间是1978年底至1984年10月；第二步是从国营企业到国有企业的改革，时间是1984年10月至1993年11月；第三步是从国有企业到国家出资企业的改革，时间是1993年11月至2003年10月。

在此之后至今的10年，则是国有企业发生变化最大的时期，也是改革发展最快的阶段。国企改革不仅取得了举世瞩目的成就，更重要的是走出了一条中国特色的国企改革之路。

建立“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度，国家与国有企业之间的关系开始向以产权制度为基础的委托代理关系转变。从“减员增效，下岗分流”到“做强做优，世界一流”，国有企业改革发展的核心目标发生巨大变化。从结构单一、一股独大到产权多元、共生多赢，国有经济布局和结构调整呈现包容性成长。

按照“有进有退、有所为有所不为”原则，大力推进国有经济布局结构调整，国有企业“小散乱”的格局根本改观，国有资本逐步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。

《21世纪》：国资委成立以来，主要做了哪些工作？

李保民：概括来讲，以2003年国资委成立为标志，我国开始建立新国有资产监管新体制，第一次在政府机构设置上实现了公共管理职能和出资人职能的分离，基本解决了经营性国有资产多头管理和出资人不到位等体制性问题，努力做到权力、责任和义务相统一，开创了国有企业出资人制度的新篇章。

各级国资监管机构依法履行出资人职责，建立和完善业绩考核、加强重大责任追究等机制，使国有资产经营责任得到层层落实；加强收入分配调控，突出强调“业绩升、薪酬升，业绩降、薪酬降”的基本原则，强化了激励约束；加强产权监督，形成覆盖全国的国有产权交易监控平台，从制度上遏制了国有资产的流失；强化境外资产监督，基本形成了企业国有资产经营管理的监督体系。同时，充分尊重企业经营自主权，以企业法人财产权为核心的国资监管体制的建立和完善，促进了国有企业成为真正的法人实体和市场竞争主体的新国企。

一直在破除垄断

《21世纪》：这十年来，中国的国有企业在世界范围内异军突起，但也面临垄断的质疑，新国企是否存在垄断？

李保民：国有企业的确面临很多垄断质疑。但是，我们判断国企是否存在垄断的标准，一是是否存在着对供应商、购买者的价格歧视，二是是否存在着市场准入障碍。

目前，关于国有企业垄断问题的焦点则在市场准入方面，即批评国有企业实行垄断经营，阻碍非国有企业的市场准入。这方面的问题确实是存在的。但国有企业的情况不一，应针对不同企业的实际进行分析判断才有实际意义。

以电网企业为例，国家电网公司、南方电网公司应是典型的自然垄断企业。但是，两家电网公司在经营管理供电网的同时，还在参与电力市场的交易，即向发电企业购买电力，再卖给用户，从而形成了对发电企业、电力用户的双边交易垄断。这样的垄断显然不是自然垄断，应该消除，它们是电力体制市场化改革不到位的结果。随着电力体制改革的推进，电网企业则会退出电力市场的交易，只负责电力由发电企业到用户的输送业务，从而成为自然垄断企业。显然，对这样的自然垄断不能进行反垄断，因此，这里也就不存在垄断的问题。

在其他竞争性领域，虽然已经形成一些世界级大企业，但它们并不具有市场支配力。因此，同样对这些大企业并不存在反垄断的问题。相应地，这些国有企业也就不存在垄断的问题。

《21世纪》：回望这十年，国资委所做的一切工作就是让企业回归市场的属性，你认为接下来如何对自然垄断企业进行进一步改革？

李保民：实际上，破除垄断一直是我们的一个改革主线之一，从来没有停止过。

总体来讲，国有企业改革方向是建立现代企业制度。从开始的试点到普遍实施，至今有近20年的历程。实践证明，国有企业在市场经济中要发展壮大，建立以现代产权制度为基础和主要内容的现代企业制度是正确的选择。未来的改革，仍然是继续坚持建立现代企业制度的基本方向。

国有企业要真正地建立起现代企业制度，在产权形式的选择上应该采取混和所有制，即在坚持国有控股或相对控股前提下，要更多地引入非国有产权融入企业之中，使国有企业逐步转变为国家出资企业。

自然垄断类国企等一些企业并

不适合成为上市公司，它们应按《公司法》改革为有限责任公司，并建立起规范的法人治理结构。同时，还要基于行业特点做好对这些企业的管制。相比于整体上市的公众公司，改革为有限责任公司的国有企业如何进行管理、提高经营效率、提供令公众满意的经营业绩，则有更多需要在实践中探索的空间。

不能全部都退出竞争性领域

《21世纪》：国资委一直都在推动产业结构布局，这些年我们看到国资有进有退，但现在有一种声音，认为国有企业应该退出竞争性领域，你如何看待这一观点？

李保民：的确，国有企业应退出竞争性领域的观点一直伴随着国企改革的进程。今天，这一观点似乎在走强，甚至被误认为是一项没有做好的工作。然而，让国有企业退出竞争性领域并不符合我国的实际。

一是不符合国有企业改革的方向。以公有制为主体，多种所有制共同发展是我国的基本经济制度。根据基本经济制度的要求，国有企业改革的方向是国有企业的产权多元化和资产市场化。既然国有企业改革的方向是市场化，那么国有企业就要进入市场，参与市场竞争，从而必然要存在于竞争性领域。

二是很难避免现实中的难题。何谓竞争性领域，这本身就有一个界定的问题。竞争是同垄断相对应的一个概念。垄断分为自然垄断和行政垄断。同这两个垄断概念相对应的竞争性领域的范围是不同的。如果我们将垄断只限于自然垄断，则只有部分垄断企业，如自来水、电网、铁路、高速公路等，其他企业都是竞争性的。行政垄断则是指行业准入要受到行政审批的限制，而随着行政垄断范围不断被打破，竞争性领域则会进一步扩大。

《21世纪》：有人认为，在竞争性领域，国有企业以天然的优势挤压了民营企业的生存空间，你怎么看待这一观点？

李保民：这样的判断不仅在否定我国以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度，而且更不符合我国国有企业的实际。

2003年以来，国有企业则呈现新的变化，由原来的困难、发展得不好变为快速发展、市场竞争力增强，而形成对照的则是一些非公有制企业发展放缓甚至面临困难。随之便出现了一种新的提法，即“国进民退”，这与之前的“国退民进”形成对比，甚至认为国有企业在挤压非公有制企业的生存空间。

如果我们将所有国有企业退出所谓的竞争领域，只能是竞争性领域中的非国有企业之间在竞争；行政垄断领域中的国有企业之间在竞争。我们很难设想在现实中国有企业与非国有企业没有竞争关系。如果说只有这样，才会有非国有企业的发展，那么，国有企业岂不成了非国有企业的对头。那么，我们何以谈得上多种所有制经济共同发展？

知识产权改革是难点

《21世纪》：10年前，国企三年改革脱困还没有完全结束，企业改制和企业破产是当时的改革主题。到今天，国企改革的实践内容已完全不一样了，你认为下一步应该如何改？

李保民：国企改革，改到深处就是一个产权的问题。我认为国企改革，尤其是对垄断企业的改革，最重要的是应该积极引进机构投资者。

上次金融危机，雷曼公司的破产给我们的启示是，股权应该多元化，雷曼的股权结构还是太集中。如果我们的央企引入机构投资者，等于也分散了风险，国企改革及发展已经证明，引入机构投资者是产权改革的关键。

这一块改革虽然很难，但依然在积极往前推进，我认为进展也挺大。首先，最起码大家意识到需要这样去做，各个地方也开始推出各种能源基金、农业基金等，这些在过去都没有。

总体来讲，垄断央企改革已经到了一个分类型、分环节、分行业的阶段，改革的内力已经不够了，需要外力去推动。

《21世纪》：引入机构投资，那产权怎么界定？

李保民：培育和发展机构投资者，主要还是从资本的角度来说。从生产要素的角度来讲，就是知识产权的问题，这一块需要突破。

我国的知识产权现在还不够清晰。比如一个研究机构，40多个人研发出来一个成果，但成果的所有者不能写自然人，而是研究单位，因为是国家立项，国家财政掏的钱。但研究机构是谁？主体不明晰。这一届所长退休了，新所长上来了，最后怎么办？只能放在展览室里面，弄个奖状陈列出来。

我经常到院所问一些院长，科研成果怎么转化，大多数都不说话。这就是资源浪费呀！我们为什么还没有出现乔布斯这样的企业家，一个主要的原因就是知识产权不明确的问题。

所以，知识产权这一块不突破，改革就没戏，就出不了顶级的企业家。有了知识产权，个人的激情就会被激发，一个成果出来后，他比谁都着急去推广、去找钱、找市场。

《21世纪》：这个改起来应该非常难吧？

李保民：非常困难。你想想，国有企业是全民所有，国家立的项目，国家花的钱，怎么可以变成个人的，这不是私有化吗？但是不碰知识产权，改革又是一句空话。难就难在这里。

私有化这个概念我们需要认真研究。经济学其实不太愿意用这个概念，认为这是一个政治性的口号，在经济学里，其实就是主体明确的问题。把多元化、社会化、民营化划等号是不对的。

差异化推动整体上市

《21世纪》：产权改革的一个主线是整体上市，你认为央企都应该整体上市吗？

李保民：结合目前国有企业改革的实际，在制度选择上，在公司化的实践中，实行差异化可能更为符合实际。

一类是成为公众公司。这部分国有企业实现全部业务或主营业务的整体上市，成为资本市场的上市公司。在股权结构上，国家保留绝对控股或相对控股。企业运行不仅受《公司法》的约束，而且要受到来自资本市场、上市公司规则的管理。

实行整体上市可有两种选择：一种是只有一家上市公司，即企业的全部业务都装入其中；一种是有几家上市公司并存，即企业的业务分别上市。只有一家上市公司，可能是比较好的选择，因为它可以减少来自资本市场的合规费用；同时也有利于业务在企业中的优化整合，实现各项业务之间的战略协同。

另一类就是上面提到的不适合上市的企业的改革路径。

《21世纪》：但是央企的母公司在企业组织形式上，依然是国有独资。

李保民：国有独资公司也是一种企业组织形式。在改制重组的实践中，把原来独立的法人企业捆绑打包后组建集团公司，这也是目前国有企业的重组整合的一种形式。真正的企业要有明确的产品和市场。

通过资源整合，应将目前的企业法人联合体转变为多业务部门组成的一级法人企业，下设各个业务板块或事业部，每个事业部为一个或若干产品线，各业务部门独立核算但由集团总部统负盈亏，实现各项业务的联合利润最大化。实际上，世界500强的大多数企业都是采用这样的企业组织形式。

在法人企业联合体的模式下，各法人企业享有法律赋予的经营自主权，实行完全自治；而由业务板块组合的一级法人企业，各业务板块采取的是总部授权下的自主经营，因此，同法人企业联合体相比，由业务板块组合的大企业具有相应的优势。

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