土地告急！深圳土改欲“无中生有”

2013年05月15日 22:48
来源：华夏时报作者：江海波

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到2020年，新增可用地将仅剩58平方公里

深圳抛出的3年改革方案再次吸引外界注目。

日前，两份共计30多页的文件——《深圳市全面深化改革总体方案(2013-2015年)》(下称“3年改革方案”)及《深圳市2013年改革计划》已经悄然下发到深圳市政府各级部门。这两份文件涉及到深圳改革的方方面面，包括前海综合配套改革、收入分配体制改革等重点领域改革。其中，有针对性地重点解决深圳土地资源告急被重点提到。

土地告急

深圳土地告急！经历30多年的高速发展之后，深圳突然发现城市的土地几乎已经消耗殆尽。据预测，到2020年，深圳这座约2000平方公里行政辖区的城市，新增可建设用地仅剩58平方公里。

早在2005年1月，深圳就提出了城市发展所面对的“四个难以为继”，其中排在第一位的就是土地、空间有限，按照传统的模式难以为继。

此次“3年改革方案”中，深圳要求“加快前海体制机制创新”，除了要求前海在金融改革上作出突破，还特别要求前海地区“探索土地管理制度改革”，包括“实行差别化土地供应”、“土地资产资本一体化运作”、“创新土地收益分配调节机制”等内容。

细心的人士发现，该“3年改革方案”本身有一条专门针对“土地制度管理创新”的内容。不同的是，这一条是针对整个深圳全局土地问题提出的意见，要求在“农地确权与土地空间使用登记”方面进行试点，并要求“强化土地资源市场化配置”，“完善城市土地更新、土地整备等二次开发模式”。

寒桐(广州)投资顾问公司总经理韩世同认为，一直以来，中国城市土地管理在二次开发方面，如工业用地转化为商业用地或住宅用地时，手续非常严格，说明其背后有严格的指标限制，“这一块仍然是在按照计划经济的方式运作，效率非常低下。”

此前，深圳在揪心的土地问题上作出了一系列改革措施。如去年3月，深圳出台了《深圳市土地管理制度改革总体方案》，而此次改革，甚至被人们解读为深圳“第三次土改”。

韩世同认为，所谓差别化土地供应政策，应该是指根据不同的城市空间功能实行差别化定价。而在过去，垄断土地成为政府地方的财源，因而在机制上导致政府以“最高地价”作为土地供应制度的目标，而事实上，城市发展功能的多元化，不宜采用同一种定价形式，这样政府失去了作为“惟一土地供应者”所应该承担的社会责任。

新的空间在哪里？

过去30多年来，中国城市的粗放发展方式浪费了大量的土地资源，深圳亦不例外。土地资源的紧缺使得整个城市更加需要以“城市更新”、“土地整备”等方式向“原有空间”要“新的空间”。

2012年7月18日，深圳正式公布实施《深圳市2012年度土地整备计划》，计划共安排土地整备项目95个，通过土地整备实现2183公顷用地入库，拟到去年年底为城市发展释放65平方公里建设用地。据悉，到去年11月中旬，深圳只完成土地整备33平方公里，离全年差距尚远。

为加强土地整备的力度，深圳甚至率先设立专门的机构来主持这项工作。2012年10月29日，深圳市将规土委下属单位征地拆迁办改成副局级建制的土地整备局，成为国内第一个成立土地整备局的城市。

此次“3年改革方案”中，深圳再次强调加强土地整备力度，并以此为契机，试图提高土地资源集约化利用。

对于几乎要到东莞、惠州去借地发展的深圳来说，提高土地的利用率与单位空间的使用价值，既是空间条件制约下的选择，亦是城市经济与产业升级的需要。而这，亦在一定程度上需要从制度层面作出相应的安排。

值得注意的是，此次深圳在前海改革的篇章中，特地提到了“实现土地资源资产资本一体化运作机制”。此举的目的在于进一步提高土地作为经济活动的重要要素功能，以增强土地资产资本的流动性。深圳为实现“土地资本化”，甚至提出设立“土地银行”的概念。但质疑者则指出，在当前中国的整体土地制度下，无论是工商业土地业主还是住宅土地业主，得到的仅仅是一个有固定期限的土地使用权，这一政策为土地资本化制造了巨大的制度障碍。