2013财经年会陈锡文演讲实录

2012年11月29日 11:21
来源：凤凰财经

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凤凰财经 2012年11月29日，“财经年会2013：预测与战略”在北京举行。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，工业中用地的浪费现象是非常严重的，需要我们，一方面征地制度要改革，另外一方面用地制度也必须改革。

以下是陈锡文演讲部分精彩实录。

陈锡文：大家早上好，非常感谢这次年会的组织者给了我这样一个发言的机会，刚才何迪先生所讲到的我自己的专业是农业，农业、农村和农民问题是我这一辈子一直在做的一件事情。党的十八大开完了，大家一起认真讨论下一步的发展需要依靠什么，我想进一步推进改革开放这已经成为上下一致的共识，但是具体的下一步的发展到底依靠哪些新的增长点，这也是大家广泛深入讨论的。我感觉到越来越多的人开始认同下一步推进城镇化将是中国经济发展的一个重要的引擎或者叫发动机。我想这是符合经济社会发展规律也是符合我们现在发展阶段的基本要求。

改革开放以来，我国的城镇化已经有了非常明显的进展，特别是进入新世纪十多年，城镇化的发展速度是非常快的，统计资料大家都了解，从2000年我们的城镇化率只有36.2%，到去年的城镇化率增长提高到51.3%，也就是说在11年中城镇化率提高了15.1个百分点，平均每年城镇化率要提高1.37个百分点。

在过去的11年中，中国统计上的城镇人口从2000年不到四亿六千万到去年超过六亿九千万人，也就是在过去11年中中国的城镇人口增加了50%。这确实是个非常了不起的成就，我想特别是中国的总人口中城镇人口过半，这应该说在中国现代化进程中一个非常重要的积极的标志。因此，大家把城镇化作为下一步中国经济增长的一个重要的推动器，我想这是有道理的。

在我们过去多年的城镇化过程中也有很多问题值得我们反思，所以，下一步推进城镇化到底应该注意哪些重大的关系，我想这还是需要我们进一步探讨的问题。就我个人工作研究的角度看，我觉得下一步的城镇化应该特别注重处理和解决好三农的问题。

有三个问题需要我们认真研究。

第一在城镇化的快速推进中，怎么保证中国粮食安全和重要农产品的供给，也就是农产品的总供给问题。一方面进入新世纪以来，特别是2003年以后，农业上一直捷报频传，今年虽然最终的粮食产量还没有公布，但是肯定会比去年增产，这已经成了定局。这也就成就了中国建国以来第一次实现连续九年粮食增长这样一个局面，这是非常鼓舞人心的。但要从供求的本身关系来看，我们也发现一方面农业在增长，但另外一方面经济发展、人民生活水平提高，还包括城镇化的推进，需求增长似乎更快。所以，近些年来中国农产品的总供求方面已经出现了一个农业发展增长的速度赶不上需求增长的速度的局面。

这些年来表现的就是进口农产品的数量在不断的增加。尤其按中国的粮食口径统计，进口的粮食数量确实增长的非常快，因为中国是把大豆和黍类统计到粮食里。今年10月份的情况看，我们进口的粮食，按中国口径统计的粮食已经超过六千万吨，达到6088万吨。这里面主要是大豆，今年1—10月进口大豆4855万吨，所以，全年的情况来看，进口大豆肯定要超过5500万吨。也就是说全世界出口的大豆有一半以上是要运到中国来。此外，还进口了谷物粉1200多万吨。也就是从去年开始，中国的三大谷物，小麦、大米和玉米也都已经成为净进口的国家。

这个趋势还会进一步发展。刚才讲到人口增加，经济发展，人民生活水平提高，城镇化率的提高都是推动农产品需求增长的重要因素。其中人口的增加，我们这些年保持在每年净增人口六七百万，这个数需要多少粮食满足，这个是可以打体上测算的，人民生活水平的提高消费会更多，这也需要一个测算。需要我们重视的就是在城镇化过程中，农民转为市民，由于生产方式转变，由于收入水平提高，由于生活方式转变，他们会增加消费多少农产品，这个问题也是需要我们非常高度重视的。

根据统计资料，按统计资料公布的中国城乡居民消费的主要食品情况看，按照2001年的统计资料来看，我们2001年，每个城镇居民平均每人消费的食品和城镇居民相比大概是个什么情况呢？口粮大概要比市民比农民低三分之一左右，但是蔬菜要高28%，植物油要高24%，肉类要高51%，家禽要高130%多，蛋类要高百分之八九十。所以，可以想像随着农民不断的进入城镇，在消费结构上他们的变化也会带来我国食品，特别是粮食总供求的变化。所以，在推进城镇化的过程中，为什么要强调保护耕地，为什么要强调加强农业，我想这是个很现实的问题。

按照这几年农产品进口的情况来看，如果不进口这些农产品，我们自己来生产，按照我们目前农业生产的实际水平来看，大概需要增加六亿多亩农作物的播种面积才能把这个缺口填平，而实际上我们18亿亩的耕地中有一部分地在南方可以复种，所以，目前全年的农作物总播种面积大概是24亿亩多一点儿，我刚才讲到进口的农产品如果我们自己供给需要再增加6亿，也就是我们现在的实际生活水平如果都由中国自己来保证农产品的供给，我们需要有30亿亩以上的农作物播种面积，我讲的不是耕地面积，而我们现在自己只有24亿，也就是说大约有20%左右的缺口。

在经济全球化的背景下，充分利用国际资源和国际市场这是非常理智，非常明智，也是很必要的，但问题是粮食这个问题确实太复杂，我刚才讲到六千多亿斤的粮食进口折成中国的数量就是1200亿斤以上，相当于我们最大的临时产量黑龙江省一个省的年产量。所以，在推进城镇化的过程中我觉得我们需要有一个统筹规划，在推进城镇化的进程中怎么去加强对耕地的保护，加强对农业生产能力的提高，这大概是不能忽视的。这是一个问题。

第二个问题已经讲到城镇化的推进和农业之间一个很现实的矛盾就是土地怎么使用，以及土地转为城镇化之后农民的权益怎么保障，这是第二个需要考虑的问题，就是土地问题。中国的征地制度社会上批评是比较多的，一个最重要的方面是对农民的权益保障不够，我想这是将来土地制度改革必须认真去研究和改善的一个重要方面。

第二个方面现行的土地制度对于土地的农业转为非农业使用约束机制不强，因此，土地一方面大量征用，另外一方面效率不高，甚至浪费严重的现象都是大量存在的。第三，相当程度上为了推进城镇化，在土地制度方面，在征地的机制方面所衍生出来的一些东西导致了地方政府，乃至企业一种偏离正常轨道的行为。比如地方政府追逐土地财政的收入，就会更多地征地，更多地卖地。还比如有的企业追求能够以更低的价格拿到土地，以待以后增值，这就会扭曲市场经济的各种各样的行为。所以，在这个过程中，征地制度改革确实非常必要，而且整个农村土地制度的改革也是非常必要的。

这些问题都涉及到很多方面，相当复杂，我今天不讲了。昨天消息已经公布了国务院研究了关于修订土地管理法的意见，将报人大常委会研究，这个过程我们还可以进一步观察，我想应该朝着切实保障农民权益，约束征地行为这个方向走。我今天要讲的一方面我们征地中矛盾这么多，但是利用的到底怎么样？现在很多人都认为我们的城镇化过程中土地城镇化的速度明显的快于人口城镇化的速度，我想这个事实是存在的。

看一下统计资料能发现1980年的时候，我国城市建成区的总规模大约五千平方公里，到2010年城市建成区的总规模已经扩大到46000平方公里，也就是城市建成区的总规模扩大了8.2倍，但是城镇人口按照现有的统计口径，1980年是1.9亿多人，不到两亿人，2010年是六亿七千多万人，城市人口大约增加了2.5倍。建成区规模扩大8.2倍，城镇人口只增加2.5倍，这就回应了我们说的土地城市化快于人口城市化这样一个现象。

还要再问的就是进入城市的有大量人口并没有成为真正的城市人口这个问题后面还可以再讲。这么快速的征地，但是没有带来更多或者应该等比例增长的城市人，原因到底在什么？我想土地利用中的一些不合理的现象。不想讲别的，从地价，因为我们在座的很多各位专家学者，以及企业家都对房地产很关注，各位都能关注到土地征收之后，在不同的用途上土地的出让价格差别是非常大的。按照国土部公布的今年上半年的土地出让价格来看，全国平均的每一平方米的商务用低价格，商业和经营性服务业的土地用低价格每平方5700多元，每平方住宅价格是4500多元，每平方的工业用地是659元，每平方工业用地的价格只相当于商业、服务业用低价格的11%多一点儿，相当于房地产的14%多一点儿，这样一种价格机制，价格的导向一定会导致工业用地增长的数量非常大，而它的效率相对又会比较低。

从现在来看，供地的总量中，按年度平均大约40%左右的土地是出让给工业企业用的，而它的地价又最低，当然我们不可能要求工业用地价格和住宅、商业用地价格一样高，但是过低就会产生很多问题，工业中用地的浪费现象是非常严重的。这就需要我们反思，一方面征地制度要改革，另外一方面用地制度也必须改革。

我曾经在上海做了一个调查，上海一个松江区工业比较发达，我调查这个区原来所有的工业企业12.6万家一共用了11.5万的土地，平均每个企业占地9亩，最近他们以一种新的机制，不是转让土地使用权，而是主要以出租标准厂房或者特定的设计厂房，用这种出租的办法建了一个新的经济园区情况有了非常大的变化，入园的企业平均每个占地不到1.5亩，但是由于注重了科技的进步，引进一些高新科技的企业，效率大不一样。去年这个园区中工业企业平均每平方公里的产出达到136亿人民币，整个上海市级开发园区平均产出是60亿，比它高一倍。而这个园区所有的企业所交纳的税收平均每亩地交60万，松江其他的11万多亩地的12.6万家企业平均每亩地只交10万。

这个例子就可以充分说明通过改革，通过转换机制，工业用地节约的余地是非常大的。回过头来，目前为什么要特别强调工业用地？工业用地扭曲的情况实际上导致了工业用地的不正常，对整个民众带来什么影响？为了给工业提供比较低价格的土地，在征收农民土地的时候不得不压低补偿，现在的实际情况是压低补偿越来越困难，农民不愿意，整个征地总收入中关于补偿的费用在大幅度的提高。这块压不下去就会转到另外一个方面，就是对商业、服务业和住宅用地的价格不得不大幅度提高，以此弥补土地利用中利益不平衡导致的财政上的缺口。所以，通过对工业用地进行改革的措施，实际上有可能更有力更实际的推动征地制度和用地制度的改革，也可以真正形成一种节约用地的局面。这是第二个问题。

第三个问题我想讲推进城镇化，所有人都认为城镇化的重要标志就是农业人口转为城市人口，这个过程我们现在正在进行中，城市人口的比重在不断的提高，但是大家又都知道，进入城市的大量的农民其实并没有真正变为市民，他们还是处在一种游离状态中，有人把我们现在的城镇化叫半城镇化。有的数字非常有意思，我一开头讲到2000年城市总人口4.6亿，到了去年达到了6.9亿，等等了2.3亿，增加了50%以上，但是通过有关部门了解到的，已经进入城镇但是没有户籍的流动人口数量到去年年底基本估计，因为没有准确的数字，大约也是2.3亿。可以这么说，这十年来新增加的城市人口都是处在游离状态的人口，这其中绝大部分是农民。于是在推进城镇化过程中就需要认真考虑怎么去解决农民逐步的市民化的问题。这个问题是绕不过去的。

一面讲推进城镇化，一面农民进入了城镇，但又没法变成市民，这会对今后经济社会的长期发展带来很多不确定、不稳定的因素。但是要农民变市民确实难度非常之大，即使我们大多数政府官员都愿意这么做，但是如果算一算账这个事儿就很难。这几天各地都在讨论关于异地高考的问题，就这一个问题就让老百姓和政府都非常纠结，更何况会涉及到更多的问题。

涉及哪些问题呢？第一，必须涉及到就业问题，大量农民进城，让他们来干什么？如果没有更好的就业，更高的收入他就不会离开农村，因此，引导农民加入城镇化的大潮，转为市民首先需要解决他的就业，我们就需要认真估计我们还能给农民增加提供多少新的就业机会。这几年我们平均每年解决城镇新增就业人口1100多万，从一个周期来讲，十六大以来这十多年，我们大概解决了1亿到1.2亿的就业人口，我们城镇化速度多快，还打算吸引多少人，依靠什么领域，依靠什么机制来解决更多的农民就业，这个问题就不能不考虑。

从实际情况看，只有大量的处在服务业的中小规模的民营企业，甚至微型的民营企业才有可能提供这么多的就业机会。于是我们政策上的改革，制度上的改革一定要形成一个积极鼓励中小型、微型的民营经济的发展，这才能跟我们推进城镇化的要求和目标相一致，否则就很难解决他们的就业。不能就业，就会出现逆城镇化的现象，这是必须解决的第一个问题。

要解决的第二个问题显然是他们的住房问题，农民工整体进入城市的住房状况如何，有关部门曾经做过比较大规模的调查，调查的结果从去年的情况看是这样，进城的农民工住宅由用人单位提供的集体宿舍的占51%，由农民工自己在城乡结合部或者城镇中租住农民住房的占47%，真正拥有自有住房的外来农民，在城镇中不到1%，进入城镇以后，交纳了住房公积金的农民工比重不到3%，现在进入城镇的农民工总量大约在1.5亿—1.6亿之间，到底采取什么办法解决这么多人，后续还要来人，解决他们的住房，我想这确实不是一个简单的问题。

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