财经年会2013议题三：城镇化进程与土地制度变革实录

2012年11月29日 15:36
来源：财经网

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【《财经》年会专报】2012年11月28日，“财经年会2013：预测与战略”在北京举行。

议题三：城镇化进程与土地制度变革实录如下：

主持人：财经年会议题三：城镇化进程与土地制度变革即将开始，我们有请主持嘉宾发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁先生。有请。

李铁：很高兴主持“城镇化进程与土地制度”这个环节。

今年是大家都期望十八大以后的改革年，改革年最重要的议题，是我国的城镇化进程将如何走。

在十二五期间要推进中国城镇化的改革。城镇化改革我们想大家直接地想，一个问题就是户籍管理制度的改革，在中国国情的条件下，我们户籍管理制度改革后面还有一系列深层的制度因素的制约。在中国城镇化进程中面临几个问题，一个是户籍管理制度的改革，第二是土地制度的改革。城镇化进程不仅是人口向城镇进入，土地还要伴随土地城镇化的进程，在国外这不是问题，因为它是一个私有化的，但是在中国不是如此，中国特殊的公有制度，国有土地制度，农村集体土地所有制度，它是我们当前改革面临的不可逾越的障碍。

第一，我们看现有的土地城镇化进程如何来破戒征地问题，到底以什么样的方式来面对集体土地所有者，是通过产权制度保证，恢复产权制度，确定集体土地同权来参与城市开发进程中的交换，还是我们提高现有的征地标准，来缓解征地的矛盾。

第二是所有权的问题，就涉及到农村的集体土地确权，明晰土地的产权，还包括在农村之间土地扭转，或者是宅基地扭转产权的性质问题。

第三，我们城镇发展模式涉及到的土地出让金的问题，我们城镇发展依赖于土地出让金，但是它面临着严肃的制度约束，也使我们的城市财政出现了窘迫的局面。

今天我们邀请几位专家来共同讨论这个问题。下面我们掌声欢迎邀请的专家。

第一位，中华人民共和国土地资源副部长胡存智先生。

北京大学国家发展研究院教授，博源基金会学术委员周其仁先生。

燕京华侨大学校长华生先生。

中国土地学会副理事长黄小虎先生。

中国人民大学经济学院教授陶然先生。

因为今天我们在座的专家比较多，时间有限，我们每个专家第一次发言时间限制在8分钟时间。今天我们先请中国人民大学教授陶然先生，就我们刚才提到的问题，进行他的演讲。谢谢。

陶然：非常感谢。我想讲一下，中国的土地跟我们中国经济发展模式是非常相关的，大家可以看到，地方政府从90年代中后期以后，在大规模建设开发区，工业开发区的建设模式，一般政府先从农民那里低价格征地，然后把土地往往是以更低的价格出让给工业用地的制造者。

你和地方政府谈的时候问他为什么这么做，地方政府会告诉你，他把降低价格出让工业用地的原因，是如果本地制造业没有发展，服务业也发展不起来，服务业是可以创造营业税，百分之百归政府的。特别是商业和住宅业，能够获得高额的土地出让金。

正是因为我考虑到制造业发展能够给服务业带来更多的发展，带来更多的收入，所以我愿意把价格不断进一步往下压。

大家可以看到，中西部地区在大规模搞开发区，现在价格已经很低了，这样的一个模式，所以你会看到地方政府在出让过程中是放量供应工业用地，限量少供商用用地，因为工业用地是全国性的买方市场，因为工业用地价格便宜，加上我们国家人民币汇率压得比较低，所以就会有一个比较大规模的外汇的累计，央行发人民币对冲。这个模式在08年之前还是不错的，因为地方政府先借钱搞开发区，然后把钱再还回去，这个过程一直是非常好。09年以后市场不行了，你会发现09年以后，中国每年的工业用地增加量远远超过08年以前，为什么地方政府还在搞工业开发区？你可以看到，在中国每个县都要搞开发区，而且都是杀价出让工业用地。

两个原因，第一个原因，因为财政和信贷资金造成房地产市场泡沫化。到09年以后，在所有的城市都出现的房地产泡沫，主要因为房地产的钱非常多。另外一个原因，中央鼓励地方借钱，中国就在承担08年，09年财政政策带来的后果。情况并不是很乐观，有很多人认为中国地方政府债务规模不算很大，你如果看西班牙在地方政府财政的负债比例也大，当然房地产泡沫崩盘以后就成了大问题。

还有人认为，中国居民购买房子，付的首付比较高，但是中国房地产商贷款很多，所以如果房地产出了问题，经济肯定会出很大的影响。

我们怎么解决这个问题？我说两点，现在房地产泡沫已经存在的情况下，我们都比较支持集体建设用地要能够把它降下来，但是房地产泡沫已经很高，可能就会让房地产加速崩盘，泡沫一旦形成，你再进行改革的时候，改革就得非常小心。

我觉得可以做的方法，在城市郊区扩扩张的时候政府要谈判，政府拿出一部分建设用地，农民给他一部分地，但是我允许你先盖出租房给农民工，我们有2亿农民工，这个房子可以出租，10到15年以后可以上市转让，这是一个改革方案。

第二个，我们对现在的工业用地非常不节约，政府不用征地了，中国有大量的土地资源，但是已经租用给制造业。我们把土地一半转给商用用地，利用土地出让金来逐渐地贷款，把欠债还掉。我想采取非常小心的措施，能够让更多的土地集中到商业用地，有了这些政策，推动经济增长，解决地方债务，实现农民工在城市里面有租得起的房屋，政府可以抽点税，建设农民工子弟学校。

如果不进行这些改革，未来中国的前景是比较悲观的。我就讲这么多。

李铁：我觉得陶然讲得很有意思，为我们城镇化进程的改革提供了很好的方案。有关的方案我们还得听一听半官方的机构来怎么评价。

黄小虎先生原来在国土资源局当院长，现在是土地协会的理事长，我们听一听他自己对征地制度改革，特别是针对陶然先生的提议，你有什么自己的想法？

黄小虎：土地管理部门探讨征地制度改革，从90年代就开始了，大体上90年代末到本世纪初形成一个改革的思路，概括为四句话，缩小征地范围，提高补偿标准，拓宽安置途径，完善征地程序。这四句话先不说是不是完善准确，但是这四句话到现在为止可以说改革并不顺利。

十几年过去了，各地按照这样四句话做了许多的探索，积累了大量的宝贵经验，形成了不少的共识。应该说还是取得了很大的进展。但是惟独对缩小征地范围至今达不成共识。

缩小征地范围是什么意思，就是基础性的，公益性的项目可以征地，但是经营型的项目就不要再征了，不征也得用地，就可以直接使用农村集体的建设用地，也就是说要允许集体建设用地进入市场，就是要建立城乡统一的土地市场。可以说这是征地制度改革的其中因素之一。过去有个说法，这是一件事情的两个方面。

达不成共识，主要是国家政府的有关决策层面不认可。这个决策层面不单单是国土资源部，因为国土资源部是具体承担这件事的，但是它要听取各方面的意见，一听意见就来了，投资部门，大的用地户，各地方政府都反对，国土部也就犹豫了。

各方面不认可的关键在哪呢，就是缩小了征地范围，你允许集体土地进入市场，政府可以征的地，可卖的地，特别是可卖的地就少了，就会影响政府的土地财政和土地金融，这就从根本上触动了经营土地的制度，以及它所形成的利益格局。

所以思来想去，有关决策层的结论就是，这件事太大了，应该缓刑，先放放吧。

我们由此可以看出征地制度又牵出来一个制度，就是政府经营土地制，这两个制度是一个表里的关系，表面是征地制度，里子那个东西是政府经营土地制度。

达不成一致，就产生了一个问题，我们现在的政府经营土地制度或现在的这套征地制度还能不能继续下去，政府经营土地制度和现行的征地制度是一个旧的发展方式的重要的一个部分，有这么几个底限，第一，叫外延扩张，粗放发展，我们讲保护耕地，就是保护我们的生命线，讲了20多年了，保护住了吗？不是我们做这个工作的人不努力，是我们再努力也没有用，因为你政府经营土地要讲成本的，肯定是征地有钱，用存量土地要花钱，而且成本高。所以我们这么些年来城市的发展无一例外，全国的城市无一例外，都走了一条外延扩张的路子，耕地不可能保护。

我有一个极端的结论，政府经营土地制度不改，保护耕地只不过是一句空话，这是第一。

第二，就是社会分配不公，首先倒霉的是农民。因为社会产品的分配都是以生产条件的分配为前提的，农民的生产条件手里有土地，可是这个土地不允许在金融市场(交易)，不能够自主地去发展工业，走工业化，参与工业化和城镇化的道路，他在社会产品的分配中，就永远处在一个弱势的地位。我们农民的财产收入，前些年有一个报告就是3%，在农民的收入里财产性收入只占3%，如果把土地财产真正进入市场以后，就发生很大的变化。

第三，透支未来，土地财政，土地金融，都是透支未来。

第四，政府的行为扭曲和失控。你裁判员下场去踢球当运动员，这个市场秩序能规范吗？肯定是不透明，不规范的，正常的市场秩序就不可能建立起来。这里还有其他的扭曲我就不展开讲了。

我们可以看看这样的发展好还是不好？科学还是不科学？我想大家都可以有自己的评判。这样的发展方式恐怕难以为继了。接下来的问题就是改变这种旧的发展方式的条件是不是具备了，改革的时机是不是成熟了？

我们看，现在经过30年的发展，我们政府的财力已经比较雄厚，政府节支的潜力巨大，我在政府系统工作了小20年，我体会比较深，我们干了多事情，花了很多很多的钱，回过头来看，真是没什么用。

第二点，我们经过30年的外延扩张，城市的存量土地节约利用的潜力巨大。如果你把大量的集体建设用地如果允许在金融市场，它也可以得到充分的利用，经济就活了，增加弹性了，投资消费都可以起来。我觉得土地不会构成发展的根本性的障碍。

第三，中央的指导思想早已经明确了，十七届三中全会就已经提出来，要逐步构建城乡统一的土地市场。在这个精神的指引下，各地方进行了大量的实验探索，比如说成都的统筹城乡发展的经验，比如说广东的三旧改造的经验，比如说北京的50个城中村改造的经验，都已经突破了我们现行制度的束缚，互换国家改革尽快出台，我认为改革的条件已经具备，时机已经成熟，不应该再拖了。

最后的问题怎么改，我个人设想，第一要改革土地管理与土地经营一身的体制，把土地经营从管理部门分解出去。

第二，区别对待，分布推进，逐步构建城乡统一的建设用地市场。

第三，制止清理政府的土地融资行为。

第四，规范土地出让金的支出。

政府用土地投资法律规定出让后的土地使用权可以抵押，法律没有规定未经出让的土地也可以抵押，政府没有经过允许的就是不允许的，我们这些年拿土地去融资，已经是很普遍的现象了。

第四，改革规划体制机制。我的发言完了。

李铁：我们现行的土地制度，是在现在的框架下形成的利益关系，这种利益关系，我们如何确保城市的基础设施投资，保证能得到改善，同时要解决我们进一步发展一系列的问题，投资增长的问题，低成本的问题，我们在这个环境下如何在现有的制度上做调整，如何在这种基础上进行土地制度改革，我想华生是不是有很多自己的想法？请您来谈一谈。

华生：现在讲土地制度改革，这个没有问题，现在主要的问题是在于怎么改革。就和股市一样，这一年来改得不少，我没进门的时候拉着我说，你还谈土地，股市都没命了。我说改革是最大的红利，改革也是最大的救市，土地也是这样。但是究竟怎么改，我们台上的人观点可能都不一样。

我个人理解，我们今天讲城镇化和土地制度，这两点确实是紧密关联的，从一定意义来说，城镇化的核心就是土地，就是城镇化就是农民进城换了一个地方去住，就是换了一块土地去住，所以我觉得这是本质。我们这些年来搞成今天这个样子，中国土地城镇化最大的问题是什么，这个要问问半官方，还有官方，还有更高官方的机构，最大的问题是我们的人口城市化和土地城市化的脱节，这跟我们这些年来推行的建设用地是直接相关的，你直接在土地上做文章，这个挂钩上没有人。

我们如果不是拿土地跟土地挂钩，而是拿土地和农民进城取得户籍的落户挂钩，同样是我们这个体制，它就会产生完全不同的结果，因为我们不能脱离我们整个的经济政治跟政府的状况来看问题。所以这是我第一个观点。

研究这个问题，首先要看看什么是主要问题，然后对症下药的药方是什么。

第二，刚才黄理事长也讲到，我们中央文件也有很多，缩小征地范围，只征公益性用地，假定这个话是对的，也是可以做的，它暗含着一个土地财政现在就要立即结束，因为只征公益性的土地那是赔钱的，要结束现在的土地财政，这是一个大问题，我们讲缩小征地范围，只做公益性的征地，基本上是空话，空话，大话，套话在经济领域是不好混的，因为马上它就要兑现。

所以我觉得如果思想有这方面的想法，第一要处理得就是土地财政，土地财政如果取消会带来哪些问题，要用什么样的机制来替代，这才是要研究的问题，否则我们再讲一百年缩小征地范围基本上没用。

第二点，我们现在的改革，我们坐在台上的人分歧就很多，最根本的就是不要走遍方向，包括媒体流行的观点，我个人是不赞成的。我们土地制度改革主要的受益主体究竟是谁，我认为土地制度改革方向如果正确，如果能够取得实际的效果，关键是要明确土地制度改革受益的改革主体是移居城市的外来人口，首先是农民工和农民工家属，不是给城中心和城郊的已经很好的农民继续锦上添花，土地制度改革也不是给我们开发商回到2005年之前没有招牌挂，自己可以导体去拿地，成为开发商的盛筵。土地制度改革更不是为了我们城市的各界精英在城郊的别墅，庄园，能够取得合法的产权证，以及进一步多搞一些庄园，土地制度改革的受益主体必须是农民工及家属，以及从其他城市一举的外来人口。偏离这条主线就一定会出大问题，这就是我的观点。谢谢。

李铁：谢谢华生，华生提出非常严峻现实的问题。当然据我所知，以往的土地制度改革当然是城镇居民受益比较多。土地制度改革涉及到方方面面的利益，而政府在制定这项政策中也有很多制约因素。我们下面请国土资源部副部长胡存智先生，来谈一下他自己个人的看法。

胡存智：第一，现行的土地管理制度的问题，先行的土地管理制度基本上符合中国的国情，无论在城镇化，工业化和农业现代化上，现行的土地管理制度，有力地支撑了改革开放30年来这三化的进程，在这三化的进程中，有今天这样的发展成果，基本上顺利的发展进程，这个过程里面应该说得益于现代的土地制度。当然不是这个土地制度没有问题。

现行的土地管理制度可以用五句话来归纳一下，以用地保护为目标，以用土管制为核心，以市场化配制作为方向，以产权管理作为基础。这样的制度从目前来看，是顺应了整个市场经济改革的方向，尽管在实践过程中有缺点，但是确实也有专家说的一些现象，这是有的。但是毕竟为保障农民的权益，保护耕地和推动经济发展，从大的形势，整体来看，也保障工业化，城镇化建设的发展，所以应该说土地在这里面能发挥作用，这应该是不争的事实。

从这点来看，从历史发展的观点来看，以及从整个当前中国经济的发展来看，有30年的高速发展，应该说这种发展是建立在坚实可靠的土地基础之上的，这是我的第一个观点。

第二，今天我们主要的议题是说在城镇化的进程中，土地管理制度改革的问题，城镇化进程中从发展的目标和存在的问题来看，可以从土地上概括成几个方面，因为城镇化进程中涉及的需要改革的制度很多，但是从土地来看我认为主要是四个方面：

第一，跟城镇化的发展战略和布局相关的土地管理制度改革的问题。当前城镇化进程中，用什么样的城镇化的战略来进行发展，以及形成什么样的城镇化布局，这是当前非常重要的需要考虑的问题。

十八大报告也提出来，要优化国土空间开发的格局，推动城镇化，建设美丽家园，其中就有很重要的城镇化战略和布局的问题。这是第一个方面。这里面关系到大中小城市的协调发展，以及城镇布局，美丽家园的建设，生产、生活和生态空间的合理安排，这些都与土地管理制度密切相关。

因此在这方面也要根据这些要求，土地管理制度做出适应的改革和变化。

第二个方面，城镇化发展进程中发展的质量和水平问题，刚才专家也谈到了这个问题，人口城镇化的问题，土地城镇化的问题，这实际上是城镇化发展内在的一个本质的要求，确实也关系到土地制度改革的问题，比如说城市用地扩张得更快，人口没有及时的能够跟进，能够在城市里面落户，或者享受城市里面的各种公共服务，这显然这是一种人地关系的问题。

同时由于人口没有能够及时地进行城镇化，没有落地，必然会带来土地是否集约节约利用的问题，实际上这些问题在土地上看来并不是很困难解决。比如说地用多了，人口城镇化的速度加快，公共服务体系的加速建设，土地的集约节约程度就会提升。同时也关系到城市的运行效率，关系到市场和土地市场的配制方式等等问题，这是第二个问题。

第三，城镇化发展过程中土地利益的分享问题。这是我们城镇化发展过程中发展的目的是什么，目的就是使全体人民的生活都好起来，能够享受城镇化进程进来的贡献和繁荣，不仅是城里人要享受，农民也要享受。但同样的反过来也一样，也不仅是说农民要享受城里人享受的，因为土地的涨价，土地的增值，这点是我们的经济学原理所确定的。

第三个问题，既然要享受这个利益分享的问题，这里面涉及到土地增值收益怎么更多地向农民倾斜，共享城镇化带来的繁荣，同时还有一个怎么解决好集体土地也在这个过程中能够更好地发挥作用。

最后一个问题，在城镇化进程过程中，切实保护各方的土地权益，把我们公民社会各方面的财产牢固地建立在地权稳固的基础上，如果地权不是稳固的，得不到切实的保障，上面的附着物或者房屋等等，也同样是没有保障的。所以像这些权益都需要保护，不仅是农民的土地权益要保护，各方的土地权益都应该得到保护。

从四个方面来看，第三点，就是我们要进行什么样的土地制度的改革，第一，要对现行的土地用途管制制度进行深化完善，使得我们可以更好地按照国家确定的主体功能区规划，以及生态文明建设的需要，建设美好家园，为生产生活生态的空间留下足够的余地，形成协调搭配美丽的移居城市和乡村。

第二，要对土地的集约节约的用地制度，有偿使用制度，包括市场上经常说到的土地的资产，资本的管理制度，以及涉及到土地财政的，土地的加税费的贴息进行协调的改革。

第三，相应地进行土地空间转换的征地制度的改革，和集体建设用地制度的改革。

最后，加强土地的权益保护，进行土地登记，土地产权保护这样的制度改革。我就简单的把制度改革归纳成这个方面，我强调一句，土地管理制度的改革，也是一个系统工程，也是一个涉及方方面面的事情，绝对不是用一个简单的制度就能把城镇化进程中诸多的问题，用一个制度就能解决的。所以我们应该要按照统筹协调，积极稳妥的方式推进土地制度改革，我说完了，谢谢。

李铁：胡部长虽然是个人观点，但是做了一个非常官方的诠释，对当前土地制度改革提出了很多的看法，当然这些看法没有足够的时间去了解到内在的内容。

但是土地制度改革这些年我们从顶层设计来看，已经做了很多的工作，但是在实践中确实从成都，重庆，包括天津，都进行了很多很好的探索。周其仁教授在土地上进行了大量的调查研究，在统筹改革实验上也做了大量的探索，我们听一下周其仁先生对这个问题的看法。

周其仁：刚才各位讲了很多意见，中国的脉络还是很清楚的，经济自由一增加，城镇化就加速。过去我们体制是一个划地为牢的体制，城乡之间不同的产业，不同地方，包括城市之间都是不能轻易动的。这种不能动的体制，严重束缚了生产力。

改革以后增加经济自由，人是很灵的，人往高处走，他要往较高的收入方向去努力，这样城镇化从不到20%，到了去年51%多。所以这个趋势脉络是很清楚的。新的问题就是经济自由的发展在不同的方面不平衡，因为经济自由他要靠权利来规范它，因为你不能说你一个自由妨碍其他人的自由，社会就会麻烦了。但是不同的资产权利规范难度不一样，我打工的能力，或者我的人力资本，我背起来就可以走，哪里收入高我就到哪里去，中国几亿人这些年就完成了从低收入区往较高收入区移动，也提高了整个国民的收入。

但是其他资产，土地资产，就要麻烦得多，它不能背起来就走，它有很大的位置性，两个星期前我去了贵州，湄潭，他们有两千多万人口在外打工，他们在家里都有地，但是没有办法，他们没有办法把地背起来就走。

问题是人移动容易，土地移动非常难，土地的权利界定比人资产的权利界定看起来困难。现在问题就是这两个东西不匹配，人口的流动性跟土地资源配制的灵活性之间有冲突。

现在我们国家土地制度刚才大家讲了很多方面，主要的特点就是按行政，按市场，行政权利和市场机制过度时期，转型时期的一种，土地不是说没有市场，1987年，88年深圳开始土地拍卖，这对我们国家土地资源的配制起了巨大的作用，问题是问题，成就是成就，要没有当时这么一拍，完全靠划拨，中国没有今天这个场景。但是什么地可以进入市场呢？第一，必须是国有土地，国有土地哪来的？从农民那里拿来的，政这个字了不得，它不能讲价钱，它是强制，志在必得，一划规划就行了，补偿多少是政府定的，补偿怎么付是政府在执行。

从这个角度看，是高度的强制，高度的行政主导，这个资源一拿到政府手里，有个市场可以拍，我们很多位置的城市土地价格涨得非常高，这样就带来了非常普遍的经济问题，我多征一点地，多储备一些地，不断往市场卖，财政很好，金融也很好，发展也很快。

这个事情就和另一个侧面发生冲突，城市土地都是农民的地，世世代代是人家的地，农民说你这个地拿去，搞国防基地了，农民就算了，现在农民看到你拿去一卖卖那么高的价，农民慢慢也醒了，他也开始懂这个东西了，所以现在摩擦就在这个地方发生。

这条路怎么走出来，我想强调土地改革不是为土地改而改土地，要和城市配合起来，要和人口流动要有一个很好的配合，这是基本的出发点。

这个高度行政化的土地配制，和人较大自由的流动，我觉得现在很难配合得好，因为人的流动人不讲级别，你珠三角，如果收入相对比较高，我到那里又有亲戚朋友，有老乡给我指一条路我就去了。可是行政主导的土地制度它是讲行政级别的，我们土地拍卖是从香港学的，香港就是这样，大陆这里是中央省市县，乡镇，五级政府，每级政府都有了一个半市场化的土地冲动，这个对于土地资源的配制形成的矛盾是非常巨大的。

所以你怎么改呢？这就让我想起过去中国改革的经验，过去粮食就是这个体制，统购统销，农民种的粮食不能卖，政府拿过来，付给城里，所以工资可以非常低，我们计划经济就是这么一个模式。那个体制搞得粮食怎么搞也不够吃。改的时候到底怎么改的呢，一个农村的改革包产到户，生产积极性提高了，非常重要，非常艰难改统购统销的粮食自给，统购统销保护了军队，农业，都靠统购统销维持着，如果把它一天就拆掉，口号可以很激进，国民经济就乱套了。

当时就找一个适合中国情况的渐进的改革方法，看看有什么潜力可以挖的。当时在地方的研究当中发现两个东西可以挖，第一，因为你包括行政化一定要种粮食，有些地方不适合种粮食，他能不能用经济收入的钱交后备税，政府拿这个钱收购种粮食的地方的粮食。一定要交粮食变成可以交钱，这是当时改革政策的一个方法。使刚性的制度增加一点弹性。

第二，在国家规定的非要收上来粮食，保大城市供应，保军队粮食这个数额之外，增加生产的粮食可以市场卖，双轨。所以后来统购统销的改革基本上在这两个地方经验的基础上变成全国政策走出来的。先稳住，慢慢发育，等到时机成熟再变，完成市场化。这个经验很可能在土地改革中可以参考的，当然土地问题比粮食问题复杂。

现在第一个问题，不是说你收缩土地，几亿人在流动，他是要用地，工业化是要用地的，你如果又把它收缩，这个经济怎么办？可能更重要的是除了征地，我们还有没有别的办法？这也是我们对重庆，成都改革经验非常有兴趣的地方。那些经验讲起来很多，但是非常重要的就是经过努力，可以探索出一条路来，把原来非要把土地交给政府，然后再去卖，变成一个新的渠道，可以不用通过征地也经过一系列的规划和规范，把它纳入到市场交易的范围内。城市和工业用地除了从国家征地卖地这个途径，还可能有另外一条途径获得土地资源，这是我们认为一个有价值的地方。

当然目前市场这个轨道还是一个初期的阶段，发育不成熟，有的还依附在原来的行政主导的情况下，但是里面也有些新的苗头，直接把这些资源组成一个公开拍卖的市场，在一个较大的范围内去发行价格，去给它定价，评价它的相对稀缺性。这样走至少我们做了观察，我觉得有一点信心，这个路只要有一个路慢慢可以走出来，它是有可能把这个大难题，让土地资源的配制和人口流动之间能配合好的。

关键是地方实践的东西，不可能是完美的，你要去批评，都可以批评，而且批评也是对地方很好的一个帮助。但是我觉得在北京制定政策，研究制度变化，应该充分吸取底层变革的力量，不能完全靠顶层设计，应该怎么样，最好怎么样，最理想的方式怎么样，你一定要找到在中国情况下什么路可以走得出来，走得出来地方行不通，或者不完善，做点修整，能不能变成一个政策，能不能变化一个立法的攻击，能不能变成超越地方全国性起作用的政策。我想十八大之后，这个问题可能就可以提上日程，因为地方围绕这个难题，已经做了很多尝试，应该吸取这个经验。

因为中国的问题确实很大，而且复杂，完全靠我们想像哪样最好，这也有意义，但是更有意义的是实践中的经验。我就讲这么多。

李铁：第一轮的发言都结束了，我觉得这里头确实代表了很多不同的观点。有的是代表政府立场，当然也是希望能推进改革，毕竟能从地方实践，还是在中央进行顶层设计，都是政府在操作，我们没有办法把土地直接还给个人，一旦还给个人的话，这个事情可能就一发而不可收拾。

我给华生提一下，他对官方政策经常是持批评的态度，但是他有很多现实的立场。华生要给外来农民工在土地政策上，解决外来农民工生存上，实现一条土地改革的路径，你用两分钟的时间说，这个路径有什么具体化的设想吗？

华生：我这一年多主要做这个题目的研究，现在最重要的就是我们的主导思路是什么，因为我们现在的主导思路我的感觉，主要是在增加农民收益率的口号下，实际上给程中村和城郊的农民主要给他们谋利益，同时也是给开发商谋利益。如果按照这条路，实现20年的梦想基本上要落空。

现在关键是主导思想，包括十八大报告中要增加农民分享的比例，农民已经分了4套房，是不是增加6到房，这个分享对城镇化推进有多大的意义和作用，如果不是这样的分享，要设置什么机制去分享，我们没看到，包括相关的部门在这些方面提出了什么意见。所以这些方面我们可以找时间慢慢去探讨。

如果我们的思路仅仅是在权利的下面，实际上是把利益向一部分人倾斜。我觉得现在不要在改革的口号下面搞出更差的东西来，那就不行。

李铁：我觉得华生回答的问题，不像是土地制度改革，是收入分配制度的改革问题。

在重庆实践过程中，对远郊农村有过一些靠拢，把远郊的土地怎么样进一步扭转，使远郊的农民可以在这个过程中分享这方面的利益。黄小虎你对重庆改革的事情应该有所了解吧，你对这个事怎么看？

黄小虎：我很赞成周其仁教授的意见，地方的实践不会十全十美，带有一定的问题。包括刚才华生发言里批评的增减挂钩，如果你从地方操作的层面来看，确实存在着混乱，但是你要从一个长的时间段来看，历史的趋势必然是城镇化的发展以后，农村的集体建设用地是要减少的，城市的建设用地要增加，我理解国土部出台这个政策本意是这么一个本意，当然具体操作是不是完善，底下怎么弄，为什么把它走偏了，跟我们现行的制度有关系，到底下主要是为了弄指标，想办法把农民的地拿到手，而且强迫什么都出来了，这些问题是客观存在的。但是总的趋势还是要随着城镇化的发展，农村的建设用地应该减少的。我们现在中心村非常多，重庆我不是特别的了解，但是它对于偏远地方的农民盘活他的土地资产，分享城镇化的进程还是起了很大的作用。

因为城郊农民不太愿意卖，因为价钱高，反而是偏远地区的农民愿意把自己的地拿去交易。

李铁：陶然迫切想说，你来回答一下这个问题。

陶然：城镇化我们显然现在是没有覆盖到，大量的流动人口是住在集体宿舍里面，我们怎么改变住房问题，一种是政府提供保障性住房，第二，允许城郊农民合法盖，比如说留给他30%，就是把用地拿走以后多拿一点，政府可以把多点地卖掉，剩下50%由你来盖出租房，我觉得这个方法最大的问题，比如说很明确，我们现在地方政府在商住每年是限购的，所以使得很多农民要价很高。

另外一种做法，地方政府的保障性住房，我看不到政府有积极性花这个钱，我们要通过市场来提供，政府不仅不用花钱，还可以收税，也许这是一个好的方向。

我们农村里面肯定有很多宅基地占得比较多，比较浪费，有很多人已经出去了，那些人在城市里面也没有办法定居下来，但是我们之所以出台政策，是因为我们国家有严格的耕地保护政策，在农村增加耕地的方法，不光有拆宅基地的方法，农地整理也是可以的，因为很多农地边边角角的可以把它做好，农地整理是有很大的潜力的。农地整理也能增加新的耕地。我觉得这一点很重要，在中国06年进行税费改革的时候，他投资农业基础设施的钱在下降了，虽然中央和上级政府投了很多大型的水利设施。如果农地整理能够形成耕地，地方政府马上会把农地整理好，农村不仅新增了土地，这同时还能解决农业基础设施建设，和给程度创造用地指标的一个方法。但是我们看到在宅基地拆迁里面，即使方法是好方法。

李铁：我特别注意到周其仁讲得很好，从80年代总结过来的双轨制，这是一个非常好的设想，可能对于胡部长应该有所启发，因为我们顶层设计者，应该考虑到我们当前土地制度改革过程中，你认为哪块比较符合双轨制这个思路？

胡存智：我也赞同周其仁教授，周教授，对改革的步骤和一些路径的选择。在十七届三中全会决议做出来以后，各方面也是在往这个路子走。一方面保持现在的制度的稳定性，以及发挥它的合理作用，另一个看到它的不足以及缺陷，并且按照大家所指出来的缺陷在哪，再朝这个方面赛走，也是分步骤在走。

比如重庆的模式，成都的模式，包括目前还有些批评的征减挂钩的模式，实际上都是这种方式的体现。

比如说重庆的模式开始设计的时候就有过一个想法，就是让农民带着地票进城，就是要解决周教授讲的土地的资产效益怎么发挥的问题，在区位条件很差的地方，怎么把它潜在的价值释放出来。

所以我觉得这些成功的经验，都是很好的给下一步的改革提供很好的参考。所以我对这些改革的试点的方式，都是比较赞成的。

但是作为政府部门，在试点上面我们有一个基本操作的要求，既要积极也要稳妥。要充分地论证，同时还要试点，通过试点再进行示范，最后推开。土地制度改革比较复杂，涉及到各方面的利益也比较多，所以在这个问题上我们提出来积极稳妥地进行改革，针对城镇化的进程过程中的问题系统地考虑，系统设计，系统解决。

李铁：当然我特别谢谢胡部长，我当然特别想问一下，双轨制，我们重庆的城乡统筹，算不算双轨制的一个内容？双轨制具体的路线明确下来应该是什么？

周其仁：这是80年代发明的叫双轨制。我比较看中的地方性的实验，特别是成都，一个你在动土地制度这个改革之前，它有个基础工程要做好，就是确权，政府的权威，土地的边界给它划清楚，而且这个确权不能光确到集体，要确定到户，这个工作成都做得非常扎实。

第二，确了权以后交易平台不能地方卖，要放在一个较大的平台上来放大价格。这两点是地方实验当中，开一条新的轨，他不用行政权，88年以后资源配置在市场当中的成功经验也吸收进来了。成都，重庆现在都有产权交易中心，重庆一年还是可以有5万亩的地票完成，农民可以带着地票进城，因为地背不进来，但是我老家那块地经过我同意，可以复垦为农地，把老家盖房子的权利放到重庆交易平台定个价，有人买，再落地，这就改变了划地为牢的资源配置。

地方就是两条，一条要确权，要到户，到农民，而且这个权利不是你给他转让权他一定转让，他拿了权也可以不转让，他觉得自己用合算就自己用，要他自己做决定。

第二，一定要有市场，因为资源如果不放到市场来评价，大家有个现象，现在土地各地的差价差得非常多，农产品的差价没那么多，白菜，粮食，有一个全国价格的形成机制，土地现在是高度地方化，这个对资源配置，从经济原理来看是不太好的。地方最重要的就两条，这个确权不单单是经济改革，它是社会改革和政治改革，它就划定政府什么事情可以做，什么事情不可以做。成都确权的时候，底下干部可有意见了，拿地太容易，会导致土地的低效率配制，拿地困难，你拿过来要比原来用得更合理。我们在成都看这条路艰难是艰难，但是可以走得出来。

我们评价最高就是2008年成都市委发的一号文件，就确定成都整个范围内确权，土地全部要丈量清楚。

李铁：我们要换一个话题，我们先得看另一个方面，土地很重要的就是征地制度，土地出让金，所有的城市发展预期，无论是贷款，无论是地方债，基本上返还都是土地出让金，如果离开土地出让金，我相信很多城市没有办法生存。这是当前制定改革中需要化解的非常严重的问题，很多地方提出房产税等等。

我先提问华生，你对这件事的化解有什么看法？你不解决地方政府这个利益问题，你去谈那件事，恐怕很难去解决。

华生：在土地制度改革当中这一点我赞成周其仁的意见，成都地票的模式相对来说是往前走了一步，但是需要研究的是，这个制度能不能走得通。我个人初步的研究，这个制度可能走不通，因此需要设计一个比它更好的机制来替代它。

我们大家最大的共识有一点，就是土地财政恐怕不能再搞下去，政府拍卖土地，搞土地财政，这个模式不改，我们土地制度上所有的改革都走不出来。而且现在我觉得这也是对新一届政府的考验，政府首先对自己开一刀，下面的刀才能好看。所以我个人觉得，现在首要的是政府要积极研究替代土地财政的办法，就是不能这么搞下去了，拿别人地再来卖钱，这个模式走不下去的，而这个模式不是必然的。

在05年以前，没有土地招牌挂，改革开放也有20年，做得也很好，并不是说缺了这块就不能过日子。而且看到靠土地收入的地方政府不是最穷的政府，都是最富的政府，越有钱的地方越卖地，所以说明这不是根本问题。

李铁：小虎积极发言，您说。

黄小虎：放开土地市场以后，如果其他的措施不跟上，可能会出现华生所担心的那种情况，比如像北京农村改造，一下有一夜暴富，又产生新的分配不公，怎么解决这个问题，在放开土地市场的同时，征收土地财产税，财产税是年年征，经过评估，这样的话政府对增量土地的依赖就可以逐渐转移到存量土地的依赖。

包括宅基地，原则上也要征财产税，但是对农民规定内的可以免征，市民不要限制他买房子，你买了就要年年交财产税，超占的部分应该是违禁的。

李铁：我们听听胡部长，地方政府对国土资源部的压力是非常大的，你怎么看待这个问题？

胡存智：首先大家都谈到土地财政问题，实际上关于土地财政的说法，还应该进一步深入的研究。如果说通过土地交换，把地价款认为是土地财政的话，那么从土地上收税，同样交到政府财政里面算什么财政？

因此这个问题恐怕应该从更高的层面来系统地考虑这个问题，跟整个财税体制设计和整个安排要结合在一起考虑。

按照市场化的方向走，绝不仅仅是说就对现行的制度断然否定，或者是不加条件的给予肯定，这都不可取的。这个制度的支撑，30年的高速发展有它的合理性，但并不是说它没有缺点，这是大家都看到的。所以专家们在谈到这个问题的时候，我是同意的，它是有缺点的，只不过在现行机制的运行下，它仍然有一定的作用和向前推进改善的地方，我们轻易地说这个事情就应该废弃，或者说就不可行，甚至从道德高度来批判它，我觉得都是不可取的。

我们应该肯定它的积极意义的同时，看到它的不足，加以改过。因为这个制度开始设计的时候，就是按照市场化方向走的，大家谈到招牌挂制度带来的一些负面的作用是有的，但是招牌挂制度很好地在中国的国情下，很好地抑制一系列腐败的问题，从源头上建立惩罚体系的积极作用是功不可没的。因此我对这个问题，因为时间不能展开，我只想说一句，要全面系统地分析，而是要改革，而是要改善。

李铁：您对这个问题怎么看？

周其仁：我觉得改革的方向要非常明确，这是一个宪法问题，政治强制力要得到市场，这是宪法是不可以的，歪曲社会，国家，公民市场之间的关系，这是社会主义市场经济关系非常原则性的问题。但是这么多地方政府介入土地财政，这是一个现实问题。

一个财产税收的替代，现在仅仅在两个城市做试点，应该扩大试点，增加强度。

第二，如果要收缩，要把利益轨弄清楚。反过来讲，市场能明确，拿地去卖的轨道就应该定量的给它减，定期地减，这个减下来不光是资源配置效率的问题，它会影响收入分配，会影响社会进步。

李铁：我看了一下条子，有些和本次讨论无关，有些问题嘉宾都给了解答。今天下午我们的讨论到此结束，我觉得我们在座的所有专家和官员，都提出了很好的想法，让我们大家对十八大以后，未来可能进行的改革，至少从专家和学者，和政府的角度，有一个比较大致的了解了，但是仅仅靠这么一个短短的座谈会，能达到什么效果，恐怕还是做不到的。

不管怎么说，我觉得应该对在座的专家，官员，表示衷心地感谢。这次我们这个题目就到此结束，转给下一个题目。谢谢。

[责任编辑：wanggq] 标签：土地 改革 问题 制度 

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