范剑平：新型城镇化首先是进城农民工市民化

2013年02月20日 02:49
来源：21世纪经济报道 作者：王尔德

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专访国家信息中心首席经济师范剑平：

在国家信息中心首席经济师范剑平看来，新型城镇化是改革开放以后城镇化的第三个历史阶段。

“本来城镇化全称应该叫农村人口城镇化，城镇化的本质就是人口城镇化。但是，在过去相当长一段时间里面，我们将之简化为土地的城镇化、房子的城镇化，甚至仅仅是劳动力的城镇化。”范剑平分析。

因此，新型城镇化面临两大挑战，既要解决已经进城农民工市民化的问题，也要解决未来农村与城市争夺劳动力的问题。“如果只将城镇化当投资机会，而不是造福城乡居民、改变生活方式的过程，投资不能与消费良性循环，投资将血本无归。”

范剑平强调，新型城镇化到底让谁成为其中最大的受益者，这是我们和前面两个阶段城镇化最本质的不同。无论是进城还是留在农村，农民都应该成为最大的受益者，就是说整个城镇化过程中这个蛋糕大家都可以从中获利，但是一定首先让农民成为最大的获益者，大家才能跟着来获益。

新型城镇化的背景

《21世纪》：您如何看待我国过去的城镇化进程？

范剑平：上世纪50年代“大跃进”后期，中国政府发现如果要工业化吸引过多人口进城，当时的农业生产和国民经济水平是很难承受的，由此就开始强制性推行严厉的户籍制度管理。从此，虽然工业化率不断提高，但是城镇化率在相当长一段时间内都是原地踏步，甚至还出现过城市居民和知识青年下乡这种逆城镇化的现象。那个年代大家更关心工业产品或者工业增长速度，大家对城镇化对经济社会发展的推动作用是忽略的，这样的模式使我国城镇化水平严重滞后于工业化水平，一直到改革开放以后我国重新启动了城镇化。

从改革开放到现在，城镇化进程经历了两个阶段。第一个阶段我们叫“离土不离乡”，当时费孝通等专家总结“苏南模式”，提出中国要先走小城镇化道路试水破冰，通过农村小城镇和发展乡镇工业，就地解决农村的剩余劳动力。这个过程差不多走到上个世纪90年代初。1992年小平南巡讲话以后，沿海特区外向型经济开始有了巨大的发展，长三角、珠三角等地区需要大量劳动力，吸引了劳工跨省流动，这时候城镇化开始进入了第二个阶段，农民“可以离土又离乡”但户籍不变。对跨省转移的农民而言，他们打工收入比在农村高得多，暂时可以不在乎户口和社保等与城市劳动力的不同。当时如果硬要去改变户籍制度才能转移农村劳动力，就不可能在那么短的时间内把成本较低的劳动力和国内外的资金、技术在最适合的地区快速组合在一起，并形成国际竞争力。

过去两个城镇化阶段是基层积极顺应历史潮流，大胆实践的过程，都在当时对我国经济社会发展、缩小工业化与城镇化差距起到了巨大推动作用。

《21世纪》：到今天，我们的城镇化达到了一个什么样的阶段？为什么国家要提出新型城镇化的概念？

范剑平：现在城镇化已经到了一个新的阶段。从城镇化“量”的角度来看，如果按照一年中超过六个月以上时间在城市居住的标准来算的话，现在农民工及其家属进城的数量已经达到将近2.4亿人。

从城镇化的“质”来看，城镇化率已经突破50%，但城镇化水分很高。由于历史的原因，工业化先行，城镇化滞后，那么到如今二者之间的差距有多大呢？2012年末，我国城镇人口占总人口比重达到52.57%，全国人户分离半年以上人口2.79亿人，比上年末增加789万人。其中流动人口为2.36亿人，比上年末增加669万人，占总人口比重17.43%，可见城镇化率有17个百分点为“中国特色”城镇化，这部分人属于已经成为工业化不可或缺的有生力量，但在城镇中没有取得户口和社会福利的人口。

现行的将人口一出生就分为农业人口和非农业人口的户籍制度受到越来越多的进城农民的质疑。因为很明显，虽然城市里同工同酬，大家都依法纳税，但是城市户口的人就可以从社会保障体系里面得到回报，而农民工即便比你城里有些人交税交得多，也无法享受这套社会保障体系，这种不公正也反过来阻碍了城镇化的进一步发展。经济上接纳，社会福利上排斥，已经开始阻碍我国城镇化继续健康发展。

这17个百分点是我们的潜力，也是我们进一步推进城镇化的动力。这是一把双刃剑，处理好了可以成为有利的因素，从而推动经济进一步快速发展，但是处理不好，就有可能引起社会不稳定，甚至动乱，所以在这样一个新的历史时刻，党中央、国务院提出新型城镇化的概念，应该说是在审时度势以后，认为城镇化不能再按照原来的模式继续向前发展，要在城镇化模式上继续创新。

新型城镇化的两大挑战

《21世纪》：新型城镇化新在何处？

范剑平：很多人都在追问，新型城镇化新在何处？对此大家有各种各样不同的解释，但大家也有一个共识，那就是真正实现人口城镇化，这是新型城镇化最核心的内容。

本来城镇化全称应该叫农村人口城镇化，城镇化的本质就是人口城镇化。但是，在过去相当长一段时间里面，我们将之简化为土地的城镇化、房子的城镇化，甚至仅仅是劳动力的城镇化。结果，农民工及其家属无法充分分享城镇化的好处，由此导致我们国家存在大量的“候鸟人口”。好多农民工，尤其是第一代农民工，都是单身进城打工，将其老婆孩子父母都留在农村，逢年过节往返于城乡之间。城镇化再启动后30多年已经过去了，新一代农民工已经不能接受这种非常不人道的社会制度安排。新型城镇化第一步要解决的就是已经进城的、将近2.4亿农民工及其家属的市民化问题。再者，我们必须看到，农村毕竟还有大量的剩余劳动力，这些人的出路，到底是留在农村还是去城市，这恐怕也是新型城镇化下一步必须要解决的。

《21世纪》：新型城镇化面临哪些挑战？

范剑平：我认为主要是两大挑战，第一个是已进城农民工的市民化。我们现在别光想着对经济利好的这一面，好多人想着可以带来房地产的发展，必须看到牵动那种城镇化模式遗留下的需要偿还的历史欠账很多。因此，挑战在于偿还历史欠账的成本和市民化过程的收益两者之间存在的很大的不确定性，能否处理好这两者的关系对地方政府是一个难题。

我发现，有好多地方官员的思维转不过来，他们习惯性地考虑，每一个农民工市民化要花多少钱。这种算法本身就隐含着一个不全面、不科学的惯性思维。设想一下，为什么你总是觉得是给农民工额外花钱呢。他在城市里面和现有的城市居民同工同酬，同样交税款。结果，有城镇户口的，你觉得该给他付出社会保障支出，天经地义，那么凭什么给农民工花的钱是额外花的呢？这是过去不合理的制度才造成的，你只利用人家劳动力的好处，现在该付出而且必须付出，这是城市化的合理成本，你不能够拒绝。

同时，我们还要看到第二个大的挑战，如何统筹城乡发展对人口和劳动力的需求。人口红利没有到拐点之前，农村中有大量的剩余劳动力，从农村转移剩余劳动力几乎没有机会成本，农村劳动力闲着也是闲着，进城打工就会增加整体国民经济效率，这是前两个阶段的特征。但是从今往后的情境变了，2012年我国15-59岁劳动年龄人口减少了345万，也就是说下一个阶段，我们再从农村往城市转移劳动力时，就有机会成本了，存在着城市和农村争夺劳动力的情况。在这种情况下，我们不能说城市化率提高得越快越好。一味地想提高城镇化率的速度，将来必定后方失火，导致粮食安全不能保证。

现在，已经出现的一部分地区村庄空心化现象。如果农村都是一些老人在种田，将来很多农田会因为比较利益的原因被撂荒。如果过快从农村中转移出去太多的人口，我们吃粮的人口越来越多，而种粮的人口越来越少，这会引起整个国民经济新的结构失调。

因此，第二大挑战不比第一大挑战小，如何既要保证农业保有必要的青壮年劳动力，同时又能够继续转移剩余劳动力，这里面就涉及城乡之间比较收益的关系。过去我们城乡收入差距超过3倍以上，进城打工无论如何都比在农村中收益要高。如果我们长期保持这样一种状态，不试图去缩小城乡的差距，人都进城了，那么谁来种这18亿亩耕地，这是新型城镇化在这个阶段面临的巨大挑战。

农民应成为新型城镇化的最大受益者

《21世纪》：那么我们应该如何处理好新型城镇化与新农村建设的关系？

范剑平：社会主义新农村建设和新型城镇化，两者应并行不悖，通过统筹城乡发展，缩小城乡差距，才能够让未来的发展取得动态平衡。

在新农村建设上，过去我们投入不足。未来新农村建设必须要让农民中的一部分青壮年劳力愿意留下来，成为农业现代化的主力军。这就要求我们创造条件，让留在农村的劳动力看到城乡差距逐步缩小的前景，他们在农村种粮也好，养猪也好，其收益是和在城市里面打工相比差距不太大的，这样他才能安心留在在农村。农村中的各种为民生服务的基础设施建设要逐步改善，让农村居民的生活环境和享受的公共服务越来越完善。

十八大报告中提到的新“四化”中，农业现代化仍然是非常重要的命题。好多人对此好像不太理解。我们只有通过农业现代化才能进一步解放农村劳动力，通过制度变革让农业由原来的一家一户的小农生产转变成规模化、企业化的大生产，才有可能让我们的农业进一步发展，提高土地生产率，提高规模经济效率，才能够支撑我们新型城镇化继续向前。

新型城镇化到底让谁成为其中最大的受益者，这是我们和前面两个阶段城镇化最本质的不同。无论是进城还是留在农村，农民都应该成为最大的受益者，就是说整个城镇化过程中这个蛋糕大家都可以从中获利，但是你一定首先让农民成为最大的获益者，大家才能跟着来获益。这是我们跟过去两个阶段可能最大的不同。如果我们能够把以人为本具体化到城镇化以农民为本，以新市民和新农民的利益为本，那么我们新型城镇化一定会取得成功。

《21世纪》：中国社科院财经战略研究院院长高培勇曾经建议，在城镇化的投入问题上能否做一些中央与地方的事权调整。比如现在有两三亿的流动人口，这些流动人口的子女教育问题，其事权能否不让地方政府承担而是让中央政府承担。对此，您怎么看？

范剑平：这个问题就更复杂了，中央和地方的财权、事权相匹配的财政体制改革，需要进一步深化的空间非常大。我认为，原则应该是，地方政府也好，中央政府也好，都不要当城镇化过程中利益的受益者，政府更多的应扮演服务者的角色，这样问题就好办了。

建国60多年以来，我国农民用低价农产品、低成本劳动力甚至低价土地长期支持工业化、城市化发展，到了今天，我国需要城市反哺农村、工业反哺农业了，从各级政府、国有企业和城市各类单位难道不应该掏点钱适当回报农民吗？尽管不要求这个回报一蹴而就，但是各级财政在财力可负担的情况下应该向农民倾斜，还历史欠账，而且速度越快越好，只有达成这样的共识才能够有一个解决问题的基本态度。

[责任编辑：yangm] 标签：市民化 21世纪 城镇化率 

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