“城镇化病”追问：土地城镇化快于人口城镇化

2013年03月02日 04:30
来源：华夏时报 作者：陈岩鹏

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2月28日，雾霾再一次侵袭首都北京，口罩成为许多人出门的必备。“嗓子发痒，眼睛疼，耳膜疼，头疼……”不少人出现了“雾霾症状”，在一些医院，患上呼吸道疾病的病人明显增加。

事实上，在2013年伊始，一场持续数日的雾霾就曾笼罩中国中东部地区，雾霾面积超过100万平方公里，33个城市空气严重污染，北京PM2.5浓度甚至一度超过900微克/立方米。雾霾天气导致道路管制、企业停工、机场关闭、港口停运，也给眼下方兴未艾的城镇化敲响了警钟——如果放任其野蛮生长，北京的今天可能就会成为很多城市的明天。

和城镇化相关的问题已经引起了很多人的重视。2013年全国“两会”召开在即，第十二届全国人大代表、民建中央副主席、经济学家辜胜阻教授日前在接受媒体采访时表示，将在今年“两会”期间重点提出城镇化问题。

这些问题不仅仅局限于环境，还包括：要防有城无市的过度城镇化，避免缺乏产业支撑、新市民变游民、新城变空城的“拉美化陷阱”；要防有速度无质量的城镇化，避免地方一哄而起搞“大跃进”；要防城镇化的“房地产化”，过度依赖土地财政；要防地方政府以地生财，消灭村庄，迫使农民“被上楼”、农村被城镇化，陷入“掠夺式发展陷阱”。

过去提城镇化，更多是土地的城镇化。据辜胜阻介绍，过去十年，土地城镇化的速度是人口城镇化速度的2到3倍，而新型城镇化更强调的是“人”的城镇化，特别是农民工的市民化。

“城镇化健康发展需要趋利避害，防范一些地方把好事办歪了。”辜胜阻说。

根据国际经验，城镇化率超过50%之后，“城镇化病”将进入集中爆发期。而中国正在经历人类历史上最大规模的城镇化加速过程，目前城镇化率已达52.6%。

“城镇化病”不容小觑

“土地城镇化”快于“人口城镇化”，是城镇化快速推进过程中不容忽视的一个问题。

近几年来，一些地方打着“加快城镇化进程”的旗号，盲目拉大城镇框架，滥占耕地、乱设开发区，不断扩大城镇面积。部分地区在“经营城镇”的理念下，大肆追求土地增值的收益，进一步助长了多占耕地和不合理拆迁的行为。失地农民增多和一些地方后续社会保障跟不上，已成为影响社会稳定的隐患；另一方面，促进农民工在城镇落户的制度仍未建立，导致“土地城镇化”速度快于“人口城镇化”速度。

从人口的构成情况看，我国的城镇化人口质量还不高。根据统计局数据，在城镇生活的人口有6.22亿，但实际上，他们中的很多还属于农业户籍人口，大体上有1.67亿人。

“他们实际上是工作和生活在城镇，但是他们没有和城镇居民有同等的社会权益，他们的生产和生活仍处在很不稳定的状态。”一位发改委人士告诉记者。

而若按此模式继续推进城镇化，失地农民的数量还会大量增加，农村人口人均占有耕地资源的数量将进一步减少。农村人口的减少慢于农村耕地的减少，不仅危及国家的粮食安全，而且势必进一步加剧解决“三农”问题的难度。

伴生的另一个问题则是，农民工就业和社会保障等领域改革的滞后。

据了解，农村劳动力进城务工人数目前已超过1亿人，但大部分农民工在城镇的就业岗位不稳定，流动性很强，农民工社会保障滞后的问题也很突出，农民工工伤保险和医疗保险纳入保障范围的工作刚刚起步，养老保险尚未纳入统一的城镇职工养老保险范围。

“很多录用农民工的企业都没有按国家有关规定为其录用的农民工提供法定的保险。”一位来自农村的打工者说。

不仅如此，当前对广大农民工和失地农民的社会保障欠缺，虽然降低了目前的企业运营和城镇发展成本，但是将构成对未来社会保障体系的巨大压力。

此外，一些城镇布局结构不合理，相邻城镇之间发展不够协调，不利于形成分工明确、布局科学的城镇体系和空间格局。还有一些城镇片面追求经济增长和扩大城镇规模，不考虑当地资源环境承载条件，提出超越发展阶段的人口、经济、城区面积等指标，发展存在一定的盲目性。

中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞在接受《华夏时报》记者采访时表示，中国部分城市已患上了“城镇化病”。

“如果缺乏有效应对，城镇人口盲目过度聚集将导致严重的‘城镇化病’，即失业率居高不下、城镇贫困扩大、贫民窟蔓延、交通堵塞、基础设施匮乏、环境污染严重、人类生存环境恶化等。”倪鹏飞称。

双管齐下

“城镇化病”的产生机制表明，城镇人口总量增长带来物质生活与精神生活需求的增长，而城镇配套建设与管理服务水平所能提供的物质与精神供给无法满足日益增长的需求，供需失衡引发“城镇化病”，使城镇化进程处于不健康或者亚健康状态。

倪鹏飞认为，治理“城镇化病”总体上需要从两个基本方向入手。

第一种方向是人口空间分布均衡化调整。人口在城镇内部、城镇之间、城乡之间分布不均，部分区域人口密度过高超出其生态系统与社会系统最大承载能力，但更多区域其人口密度仍位于生态系统与社会系统最大承载能力范围内。人口空间分布均衡化调整目的是推动人口从高密度区域向低密度区域迁移，以满足生态系统与社会系统的承载能力限制。

第二种方向是提高城镇配套建设与管理服务水平。生态系统与社会系统的最大承载能力不是恒定不变的，而是与生态资源的利用效率、社会管理的水平呈正相关。因此，提高配套建设与管理服务水平等同于在资源约束条件不变条件下扩大人口承载能力，缓解“城镇化病”。

不容忽视的是，人口高度集中于大城镇，且在城镇内部分布不均衡是引发“城镇化病”的诱因。倪鹏飞有针对性地提出，缓解或解决“城镇化病”首先需要促进城镇人口在空间分布上向均衡化方向调整。

对单个城镇而言，可行的思路是通过培育城镇副中心，改进城镇郊区生活条件及交通可达性，实现城镇人口多中心布局，或部分城镇人口向郊区转移布局。而超越单个城镇，将视角拓展至区域层面，比较有利的尝试是：围绕一个或多个中心城镇，培育一批富有活力的中小城镇，形成集群式发展的城镇群；或沿国家经济主干线促进沿线城镇联动发展形成城镇带。

此外，在提高城镇配套建设与管理水平方面，倪鹏飞认为，主要可以从提高就业吸纳能力、拉动居民收入增长、扩大医疗保障覆盖等方面进行。

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