发改委专家：农民工实现“三化”才是真正城镇化

2013年03月02日 05:47
来源：中国经营报 作者：肖金成

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从本质上说，城镇化的本质可以概括为四个字——农民进城。虽然我国提出城镇化战略比较晚，但其实我国城镇化的过程早就开始了，从鼓励农民进城务工、经商的那一天开始，就开始了城镇化的历程。允许农民进城务工、经商就是一次巨大的制度性变革，从内涵上讲，进城农民属于城镇人口，属于城镇化的一部分。关键问题在于，农民进城以后，无论他们在城市工作、居住的时间有多长，都无法改变自己农民的身份，不能成为真正的市民。所以，“农民工”三个字代表的庞大群体，将留在我们的记忆中，记录着这样一个历史阶段。

现在一个新的情况就是，在民间使用很多年的“农民工”这一称谓，在“十二五”规划当中也使用过的“农民工”这一概念，在十八大报告中已经变为农业转移人口。十八大报告明确指出，加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。将“农民工”改称为农业转移人口体现了国家对于农村进城人口的尊重。

长期以来，农民虽然进了城，但没有改变自己的身份，也没有享受城市市民应该享受的社会福利和社会保障，更没有享受或者很少享受城市政府的公共服务，譬如子女就学、医疗保险、失业保险、养老保险等等，改变户籍更是难上加难。近年以来，农业转移人口受到了社会各界的关注，党中央、国务院也倍加重视，在十八大报告当中明确提出了农业转移人口市民化问题和城镇常住人口的公共服务均等化问题。其中，城市常住人口既包括了城市户籍人口，也包含了长期在城市工作的农业转移人口。

城镇化的本质就是将进城务工、经商的农民转化为真正的城市居民，不仅为工业化提供人力资源，而且不断扩大市场需求，为经济增长提供新动力。城镇化战略已经得到社会各界的认同，但对城镇化本质的认识仍不一致，无论是地方政府官员还是一些学者，更多的还是对城镇化的外延很重视，比如说城市和小城镇建设，以及土地城镇化、农村城镇化等问题，不同程度地忽视了城镇化的本质。

究竟应该如何解决“农民工”也就是十八大报告中所提出的农业转移人口问题呢？首先应该考虑的是户籍制度问题，但户籍问题的解决确实非常难。解决户籍涉及很多问题，比如承包地问题、宅基地问题和其他权益问题。城市户口也不仅仅意味着一个户口本，而是附着在城市户口上面的种种福利。户口的本质就是附着在户口本上的福利，所以我认为一方面要解决农民工的户籍问题，另一方面也要让农民工享受与城市居民均等的福利和保障。

与城市居民相比，两亿多农民工面临的哪些福利和保障问题呢？第一个就是报酬问题，过去人们要求男女同工同酬，现在农民工与城市人口也不同工同酬，或者说农民工报酬过低。农民工为什么不把老婆接到城市来？为什么要把孩子留在农村？并不是不想，是没有能力，因为他们挣的钱在城市里不足以养活妻子与孩子，所以报酬问题应该引起重视。第二个就是福利问题，比如子女就学问题，比如廉租房等。第三个就是保障问题，很多人认为农民工的社会保障意味着一个天文数字，政府肯定解决不了。我不认为这样，因为如果进城第一天起就缴纳养老金保险、医疗保险等，都是农民工和企业在交钱，那么累积起来就是农民工自己为自己保障。

以上三大问题解决了，农民工就可以顺其自然地成为真正的城市居民了。接下来就是农民工本地化的问题。这个本地化不是让农民工到户籍所在地的小城镇解决城镇户口，而是让农民工在哪儿就业就得让哪个地方的城市政府为他们提供福利、保障等。现在，很多城市的政府不愿承担这个责任，把这些问题推给了农民工输出地的政府。我认为这是一个政策问题，所以要提出农民工本地化。农民工在哪儿打工就为哪里做了贡献，做了贡献，当地政府就应该为他们提供公共服务和各种福利、保障，这是不容推卸的社会责任。截至目前，还没有政策、法规强调这个问题，我认为这应该成为制度、法律。

未来，还应该关注农民工的家庭化问题。让单个的农民工长期进城务工是不尽情理的，现在留守儿童已经受到社会的重视，但我们还有留守妇女、留守老人的额外难题。现在城市的空巢家庭有社会保障和退休金，农民工的家庭没有社会保障，没有退休金，将来怎么办？所以留守老人很快将成为农村很大的问题，我认为应该将农民工的市民化、本地化、家庭化结合起来，才是实现了真正的城镇化。

此外，应该注意的是，城镇化是一个市场化的过程，农民进城或不进城是他们的自由，不能强迫他们进城。也有人认为，城镇化没有问题，但是不能让农民工到大城市去，应该让他们到小城镇去，我认为农民工到哪儿去不是政府确定的，哪里有就业岗位，他们自然会到哪里。我们只能分析农民工的选择，要根据他们的去向进行决策，决定未来的城市规划。

作者为国家发改委国土开发与地区经济研究所所长

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